Het geheim van de Kneuterdijk

De Raad van State is een van de machtigste organen van Nederland. De leden komen uit de hoogste regionen van het openbaar bestuur. Maar hoe werden ze lid? „Het heeft niets met fatsoenlijke werving te maken.”

Ivo Barends

Officieel worden ze op voordracht van de ministerraad benoemd. Maar in de praktijk kiest de Raad van State zijn nieuwe leden gewoon zelf uit, vertelt PvdA-senator Klaas de Vries. Als minister van binnenlandse zaken was hij jarenlang verantwoordelijk voor de benoeming van leden van de Raad van State, de zogenoemde ’staatsraden’.

„Het is coöptatie. Dat is uit de tijd en ongehoord voor zo’n belangrijk orgaan”, aldus De Vries. „Ik kreeg slechts een briefje van ze, of ik in de ministerraad even ’die en die’ wilde voordragen voor benoeming. Nieuwe staatsraden kwamen zich niet eens even voorstellen.”

Over de werving van staatsraden is weinig bekend. De procedure voltrekt zich goeddeels in het verborgene. Er zijn vier politieke partijen die sinds jaar en dag de dienst uitmaken in de Raad van State: CDA, PvdA, VVD en D66. Elk van deze politieke stromingen heeft vertegenwoordigers binnen de raad. Intern worden de belangrijkste vertegenwoordigers de ’dorpsoudsten’ genoemd.

Als er een vacature is, roept vicepresident Herman Tjeenk Willink (PvdA) de dorpsoudsten bijeen aan de Kneuterdijk in Den Haag, waar de Raad van State is gevestigd. De aanwezigen stellen een profiel op van de kandidaat. Wat voor deskundigheid moet hij hebben, wat voor achtergrond? Maar ook: welke politieke partij is ’aan de beurt’ om iemand te ’leveren’. Die partij mag dan op zoek gaan naar een kandidaat. Nadat informeel is gepeild of die persoon goed ligt bij de zittende leden van de raad, is de zaak feitelijk rond.

„Het heeft helemaal niets met fatsoenlijke werving en selectie te maken”, zegt politicoloog Nico Baakman, gespecialiseerd in politieke benoemingen. „Om staatsraad te worden, moet je lid zijn van het CDA, de PvdA, de VVD of D66. Dat zijn de ’regeringsfühige’ partijen, legt hij uit. „Partijen die in de regering zitten of hebben gezeten.” Wie naar de huidige samenstelling van de raad kijkt, ziet onmiddellijk Baakmans gelijk: vrijwel alle voltijds-staatsraden hebben hun politieke wortels in een van deze vier partijen. De deeltijd-staatsraden zijn veel minder gepolitiseerd. Zij zijn vooral aangetrokken om enkele dagen per week recht te spreken en doen dat werk vaak naast een baan bij een ander rechtscollege. Maar ook de politiek benoemde voltijds staatsraden spreken recht.

Volgens Baakman zijn politieke benoemingen zoals bij de Raad van State in strijd met de Grondwet. Daarin staat namelijk dat alle Nederlanders ’op gelijke voet’ in openbare dienst benoembaar zijn. „Maar mijn grootste bezwaar is dat de staatsraden veel te veel vergroeid zijn met de politiek, omdat ze zelf uit de politiek komen”, zegt hij. „Daardoor hebben ze veel te veel begrip voor de overheid.” En dat maakt het voor hen lastig als onafhankelijke rechter, of onafhankelijke adviseur van de regering op te treden.

Ook hoogleraar bestuursrecht Twan Tak vindt dat de staatsraden veel te dicht tegen de overheid aan zitten. En dat terwijl ze rechtspreken in bestuursrechtszaken: conflicten waarin de overheid altijd een van de partijen is. „De overheid is voor hen het allerhoogste”, zegt Tak „Aan diens gezag mag niet getornd. De arrogantie straalt ervan af.” Klaas de Vries vindt ook dat de Raad van State als rechter zijn oren te veel naar de regering laat hangen. „Zeker in vreemdelingenzaken geldt bij de Raad van State: alles wat de minister doet, is welgedaan.”

De Raad van State erkent dat politieke kleur een rol speelt in zijn benoemingsbeleid. Dat op zich is al opmerkelijk voor een rechtsprekend orgaan, maar volgens de raad is het belangrijk dat in een instantie die over wetten adviseert (de andere taak van de raad), de belangrijkste maatschappelijke stromingen goed zijn vertegenwoordigd. Daarom wordt bij het zoeken naar nieuwe leden gelet op hun politieke achtergrond. Zo wordt juist voorkómen dat het orgaan een te eenzijdig politiek karakter krijgt, aldus de Raad van State.

Maar die pluriformiteit blijft blijkbaar wel beperkt tot de vier genoemde partijen. Leden van de SP (25 Kamerzetels) of de partij van Geert Wilders (negen zetels), hebben geen zetel in de Raad van State.

„Het is een onzinargument dat ze maatschappelijke stromingen moeten vertegenwoordigen”, vindt Baakman. „Het is helemaal geen representatief orgaan. Daar hebben we de Tweede Kamer voor. Staatsraden moeten alleen maar deskundig zijn, meer niet. Als je over ruimtelijke ordening adviseert, moet je dáár verstand van hebben, en niet van het partijstandpunt van het CDA of zo.”

„Ze vertegenwoordigen de belangrijkste politieke stromingen helemaal niet”, vult Tak aan. „Ze vertegenwoordigen enkel de heersende politieke stromingen. En dat kan natuurlijk niet bij een orgaan dat een onafhankelijke rechter zou moeten zijn.” De hoogleraar heeft geen goed woord over voor de staatsraden. „Het zijn regenten, ze hebben niets van rechters.”

Ze zijn in ieder geval niet de eersten de besten. Veel staatsraden zijn minister geweest. Winnie Sorgdrager (D66) en Aad Kosto (PvdA) bijvoorbeeld. Per 1 januari begint alweer een oud-minister bij de Raad van State, Wim Deetman (CDA). Andersom komt het ook veel voor. Minister Donner (CDA) was jarenlang staatsraad voordat hij minister werd en minister Hirsch Ballin (ook CDA) was eerst minister, toen staatsraad, en is nu weer minister. Het tekent de wel zeer nauwe banden tussen de regering en de hoogste bestuursrechter.

Sommige staatsraden bereiken hun positie door het werk dat ze eerder in het openbaar bestuur verricht hebben. Het is een soort beloning, zegt Baakman. „De Raad van State is een soort parkeerplaats voor hoge ambtenaren en politici. Dat is vanuit partijperspectief wel begrijpelijk. Een partij heeft voormannen, die zich helemaal uit de sloffen lopen voor de partij. Als het dan politiek fout gaat, moet de partij ze iets anders kunnen bieden. Bijvoorbeeld een baantje bij de Raad van State, of een ander hoog adviesorgaan. Het is een impliciete arbeidsvoorwaarde.”

Een politicus die in de herfst van zijn carrière bij de Raad van State terechtkomt, heeft op dat moment soms helemaal geen ervaring met rechtspraak. Maar hij wordt wel ineens de hoogste bestuursrechter van het land. Dat is niet goed, vindt Klaas de Vries: „Ik denk dan: misschien moet je dat eerst even oefenen op een lager niveau. Maar ja, ze vinden rechtspreken allemaal enig, hè.” Hoogleraar Tak: „Het zijn geen rechters, ze hebben geen opleiding, geen ervaring, geen attitude. Het ergste wat je kunt doen bij de Raad van State, is een juridisch betoog houden.”

Volgens de Raad van State is iemands politieke kleur nooit doorslaggevend bij zijn benoeming. Baakman moet erom lachen. „Men doet voorkomen alsof de politieke kleur maar één van de factoren is, maar logischerwijs kan dat gewoon niet”, legt hij uit. „Als je namelijk bij het opstellen van het profiel van de kandidaat de gewenste politieke kleur bepaalt, ga je vervolgens natuurlijk ook binnen die partij zoeken. Dan is het dus altijd een doorslaggevende factor. Het kan niet ’een beetje’ een rol spelen van wat voor partij iemand lid is.”

Er ligt een wetsvoorstel in de Kamer, dat de scheiding tussen rechtspraak en advisering door de Raad van State scherper moet maken. In de toekomst zullen staatsraden benoemd worden die óf alleen rechter zijn, óf alleen adviseur.

Het kabinet wil daarnaast de hoofdregel invoeren dat degenen die rechtspreken juridisch geschoold moeten zijn. Maar de PvdA en de VVD zien liever dat ook niet-juristen recht mogen blijven spreken in de Raad van State.

Ook zijn er plannen om de benoemingsprocedure te veranderen. Een Kamermeerderheid wil dat het parlement voortaan een stem krijgt in de benoeming van de staatsraden die rechtspreken. De Vries vindt dat een goed idee. Maar de Raad van State mag dan nog steeds zelf met een lijstje kandidaten komen. „Dat lijkt op het systeem dat ze voor de Algemene Rekenkamer hanteren”, zegt Baakman. „Het zal in de praktijk weinig veranderen, want dan draagt de Raad van State gewoon alleen nog maar kandidaten voor van de kleur die ze zelf willen. Dat doet de Rekenkamer ook.”

Een meerderheid van de wetenschappers is er voor om de bestuursrechtspraak helemaal bij de Raad van State weg te halen, zegt Tak. Het zou het meest logisch zijn om dat gedeelte onder te brengen bij de Hoge Raad. Dat orgaan is al de hoogste rechter in strafzaken en civiele zaken, het bestuursrecht kunnen ze erbij doen. Maar Tak gelooft niet dat het er snel van zal komen. „Het is een zuiver politieke kwestie geworden. Onder twee ministers die zelf uit de Raad van State komen (Donner en Hirsch Ballin red.) is dat uiteraard onbespreekbaar.”

De hoogleraar heeft in 2006 een compleet alternatief model voor het bestuursrecht aangeboden aan de regering en aan de Tweede Kamer. Hij wacht nog altijd op een ontvangstbevestiging.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden