Het dilemma van de Rekenkamer alleen toetsen van beleid of het door advies beïnvloeden

Ministers zijn wel eens vaker kritisch geweest over en onaangenaam getroffen door eenrapport van de Algemene Rekenkamer. Maar de felheid waarmee minister Wijers vorige week reageerde op het rapport 'Financiële relaties met grote ondernemingen' was ongekend. Hij verweet de Rekenkamer wereldvreemdheid. De auteur van het volgende stuk doet als aio aan de Erasmus Universiteit onderzoek naar het handelen van de Rekenkamer en de relatie tussen deze 'financiële waakhond' en ministers, ministeries en volksvertegenwoordiging.

GERT JAN DE VRIES

Wat minister Wijers betitelt als 'wereldvreemdheid', moet in feite worden teruggevoerd op twee uiteenlopende opvattingen over politiek en (goed) bestuur. De Rekenkamer gaat uit van wat een klassieke opvatting van politiek kan worden genoemd: doelstellingen worden geformuleerd en daarbij worden passende beleidsinstrumenten gezocht of ontwikkeld, waarmee de doelstelling op de meest effectieve en efficiënte wijze kan worden gehaald. De bestuurlijke werkelijkheid van vandaag sluit echter nauwelijks meer aan bij een dergelijk instrumenteel denken. Allerlei zich in het besluitvormingsproces roerende belangen(groepen), mondiger burgers en de complexer wordende en mondialiserende werkelijkheid dragen ertoe bij, dat beleidsinstrumenten hele andere effecten teweeg brengen dan vooraf was voorspeld. En in deze complexe wereld moet de overheid schipperen.

In een dergelijke situatie past het klassieke doel-middel-denken niet meer. Veel sterker wordt, ook in de bestuurswetenschappen, de nadruk gelegd op het denken in processuele termen: hoe kunnen besluitvormingsprocessen worden geoptimaliseerd, deelbelangen worden bevredigd. Het belangrijkste beoordelingscriterium van beleid is niet meer dat van het optimaal bereiken van vooraf vastgestelde doelen, maar dat van de kwaliteit van het proces: is recht gedaan aan de bestaande complexiteit, zijn actoren betrokken in de besluitvorming en zijn hun belangen ter harte genomen.

Deze analyse is op zichzelf juist. Eén aspect wordt echter vergeten, en dat is de dubbele betekenis van geformuleerde beleidsdoelen. Deze beogen namelijk niet slechts richting te geven aan het beleidsmatig handelen van de overheid, maar vormen ook een beoordelingscriterium voor buitenstaanders. Het maken van een vergelijking tussen wat politici en bestuurders publiekelijk zeggen te zullen gaan doen (doelen) en wat vervolgens daadwerkelijk gebeurt, stelt min of meer externe controleurs als de Algemene Rekenkamer - maar ook burgers! - in staat het openbaar bestuur te beoordelen, van een rapportcijfer te voorzien.

In een benadering van politiek en bestuur die meer recht doet aan toenemende complexiteit en pluriformiteit, ontbreekt een dergelijk hard criterium ten enen male (nog). Want hoe en door wie wordt vastgesteld, of een beleidsuitkomst als bevredigend kan worden aangemerkt?

Smal koord

Schijnbaar onaangedaan door deze overwegingen, velt de Rekenkamer haar oordelen. Toch balanceert zij met haar werkwijze op een smal koord. Enerzijds is zij gehouden om, aan de hand van geformuleerde doelstellingen, beleid te toetsen, ook ten behoeve van het democratisch gehalte van ons openbaar bestuur. Anderzijds wil zij een bijdrage leveren aan de kwaliteit van het gevoerde beleid. Ze ziet graag dat de overheid iets van haar onderzoeken leert. Dat vergt van de zijde van de Rekenkamer tenminste een zeker begrip voor de problematische en complexe aspecten van de beleidspraktijk. Maar een te ver doorslaan in die richting zou de Rekenkamer transformeren in een soort beleidsadviserende instantie, te vergelijken met de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid. En daarmee verliest zij haar belangrijke functie als controleur, die het parlement en de burger mede in staat stelt over het overheidshandelen te oordelen.

In werkelijkheid is de Rekenkamer zich van dit dilemma wel degelijk bewust en heeft zij haar handelen aangepast aan veranderende omstandigheden. Was de Rekenkamer tot in de jaren '70 een wat stoffig aandoende instantie die het algemene financiële beheer van de rijksoverheid 'deed', sindsdien heeft zij zich gestaag ontwikkeld tot de gezaghebbende toetser van recht- en doelmatigheid van overheidsbeleid die zij thans is. Dat is naar mijn oordeel een verheugende ontwikkeling, die bijdraagt aan het functioneren van de parlementaire democratie en aan de kwaliteit van het gevoerde beleid.

Er dreigt thans echter een situatie te ontstaan waarin de Rekenkamer in een ander uiterste geraakt. Die zou als 'wereldvreemdheid' benoemd kunnen worden, zoals Wijers doet. Gezien het bovenstaande lijkt mij dat tenminste een te eenzijdig verwijt. Een andere veronderstelling luidt, dat de Rekenkamer haar klassieke denkraam bewust hanteert. De Rekenkamer begeeft zich in haar onderzoek en rapportages soms op de grens van inhoudelijke bemoeienis met beleid, iets waar minister Wijers in zijn kritiek ook op wees. Een dergelijke ontwikkeling leidt, terecht of onterecht, al snel tot de beschuldiging dat de Rekenkamer zich als een politieke doeleinden nastrevende factor opstelt.

Die beschuldiging, het niet meer onafhankelijk en neutraal opereren, kan dodelijk zijn. De Algemene Rekenkamer moet het delicate evenwicht zoeken en houden tussen enerzijds de wenselijkheid, ten behoeve van parlement en burgers, het overheidsbeleid op zijn helderheid, consistentie en doelgerichtheid te toetsen. Anderzijds dient zij, als een factor die belangrijke bijdragen aan de kwaliteit van overheidsbeleid kan leveren, oog te hebben voor het in toenemende mate complexe, dynamische en pluriforme krachtenveld waarbinnen de overheid handelt.

Het vinden van de juiste verhouding tussen kritische distantie en kwaliteitsgerichte betrokkenheid is geen gemakkelijke opgave. Van een dergelijke mix zullen echter overheid, parlement en burger optimaal kunnen profiteren, in termen van bijdragen aan zowel kwaliteit als inzichtelijkheid van beleid.

Ik waag mij niet aan bespiegelingen over de vraag, hoe de Rekenkamer zich in dit krachtenveld precies moet opstellen. Het is in ieder geval een goede zaak, dat binnen de Algemene Rekenkamer over deze vraag wordt gediscussieerd.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden