Gezocht (met spoed): tegenmacht

De onlangs afgetreden minister van binnenlandse zaken Bram Peper schreef vorig jaar een pleidooi voor een hernieuwd politiek leiderschap. In zijn pleidooi besteedde Peper 'niet geheel toevallig' nauwelijks aandacht aan de rol van het parlement. Ten onrechte, betoogt politiek commentator Willem Breedveld. Het parlement moet in staat worden gesteld de tegenmacht te worden die de democratie nodig heeft. Het betoog van Breedveld is morgen onderwerp van een debat in het Amsterdams cultureel centrum De Balie.

Het CDA-kamerlid Leers figureerde eens in de krant met een foto, waarop hij letterlijk in het niet viel naast een boven hem uitstekende stapel rapporten over de aanleg van de Betuwelijn. Hij had ze allemaal gelezen. Maar, vertrouwde hij de lezer toe, daarmee kon hij nog altijd de vraag niet beantwoorden of die kostbare lijn ooit rendabel zou zijn.

Het bleef dus ook voor hem een ongewis avontuur. Maar geen nood. Het kamerlid en zijn collega's konden terugvallen op de rijkvoorziene gereedschapkist van de moderne manager, die het probleem keurig had opgesplitst in een proces, in een tijdpad, in een interactiemodel, in inspraakrondes, aangelengd met slogans als Nederland distributieland. Genoeg in ieder geval om een compleet netwerk van actiegroepen, burgers, gemeenten, deskundigen, lobbyisten en wat dies meer zij te activeren, die weer een stortvloed beleidsstukken van het betrokken departement uitlokten. In dat woud doolden de kamerleden maar al te graag rond, zich verliezend in het stellen van vragen, het maken van kanttekeningen, het houden van interpellaties op de vierkante centimeter, het opspelen van conflictjes en het eindeloze gezeur of iets wel of niet in het regeerakkoord past.

Het voorbeeld illustreert de onmacht van de parlementariërs. Natuurlijk, je zou kunnen zeggen dat de Kamer met het kabinet toch maar heeft vastgehouden aan de Betuwelijn, ondanks de toenemende maatschappelijke druk. Maar je moet niet vragen hoe. Nog steeds weet de burger niet of alternatieven misschien toch niet deugdelijker zijn. Evenmin is hij er zeker van of de Kamer uit volle overtuiging achter die Betuwelijn staat, of zich door de regering heeft laten ompraten. Wat te denken van een Bolkestein die een en andermaal van zijn twijfel blijk gaf over die hoop roest van tien miljard?

Irritant is ook dat de politiek vaak doet voorkomen dat er sprake is van een win-win-situatie. Of het nu om Schiphol gaat, de Betuwelijn, of de asielzoekers. Niemand zegt: jammer, dan moet het milieu maar een toontje lager zingen. Of: laten we ons niet langer vastklampen aan de illusie dat we zo'n gastvrij land zijn. Nee, Schiphol kan groeien en het milieu is gered. En: we blijven een gastvrij land, we houden ons strikt aan de verdragsverplichtingen inzake asielzoekers. Maar het irritantst is dat het niet de Kamer is die lijnen trekt, maar de regering, de ministers dus, in samenspraak met het al even complexe veld. We noemen dat het poldermodel. Het is beroemd tot ver over de landsgrenzen. Maar het poldermodel heeft verstrekkende gevolgen voor de positie van het parlement. Dat hoeft vanwege de dominantie van dat poldermodel zelf niet echt na te denken over de vorming van het beleid. Het hobbelt maar een beetje.

Eigenlijk is het nog erger. Voor het oog van de buitenwacht neemt het parlement -als een kameleon- vaak razendsnel de kleur aan van de omgeving die op dat moment het beeld lijkt te bepalen. Vraagt die omgeving om verontwaardiging, dan is er verontwaardiging, of vraagt zij om maatregelen, dan moeten er maatregelen volgen. De kameleon is echter tegelijkertijd ook een lakei die zich moeiteloos schikt naar de veronderstelde partijhiërarchie, of schikt in het keurslijf van de coalitie, met haar culminatiepunt in het Torentje aan de Hofvijver, waar de premier zijn werkkamer heeft. En vanzelfsprekend zijn de regeringsfracties altijd bereid de regering, of een individuele minister overeind te houden en zo weer weg te vallen tegen het machtige decor van de overheid, zoals het een waardige kameleon betaamt.

Dit zou allemaal niet zo'n ramp zijn als de overheid onder leiding van een uitgesproken kabinet de burger helderheid zou verschaffen. Die wordt dan tenminste uitgenodigd voor of tegen die regering te stemmen, zodat er bij de verkiezingen tenminste nog iets te kiezen valt. Maar zo is het niet. Ministers gedragen zich ook vaak als kameleon die de kunst verstaan zich onzichtbaar te maken door de kleur aan te nemen van hun ambtenaren, die zich op hun beurt weer verlaten op het veld, of braaf aanlopen achter externe adviesorganen.

Onder 'paars' heeft het beeld postgevat dat politici zo nog tot in lengte van jaren kunnen doorgaan, als tevreden kameleons nu en dan een vliegje weghappend. Maar het besef knaagt of het zo wel kan doorgaan. Het gaat nog goed met de economie. Veel tegenstrijdigheden kunnen uit de breedte worden betaald, of kunnen naast elkaar bestaan. Maar ook een tevreden natie kan kapseizen, zoals Oostenrijk laat zien. En ook zonder meteen aan zo'n ontsporing te denken: het gebrek aan samenhang in de samenleving, de onzichtbaarheid ook van de tegenmacht, zou zich wel eens kunnen wreken.

Oud-minister van binnenlandse zaken Bram Peper publiceerde vorig jaar een essay waarin hij zijn zorg uitsprak over de vitaliteit van onze democratie. Die loopt, volgens Peper, gevaar omdat de overheid onder zware druk is komen te staan van veeleisende en vooral mondige burgers. Kon de overheid hen vroeger nog bedienen, omdat er verbanden, samenhang en vooral ook uitgesproken normen en waarden bestonden, helaas, die tijd is niet meer.

Pepers essay mondt uit in een pleidooi voor het ontwikkelen van visie en politiek leiderschap. Met dat essay kwam ook een zekere onvrede tot uitdrukking met het bestaande politieke leiderschap. Dat zal ook wel de reden zijn dat zijn essay, dat bedoeld was als een bijdrage voor een evaluerend beraad van het kabinet in de zomermaanden, nooit een officiële status heeft bereikt. Premier Kok weigerde het 'informele stuk' te publiceren toen een Eerste-Kamerlid hem daar om vroeg.

Maar goed, officieel of niet, zowel de analyse als zijn aanbeveling voor een krachtig politiek leiderschap in een 'vergruizelde' samenleving snijdt hout. Er zit alleen een rare blinde vlek in zijn verhaal. In het essay wordt de tegenmacht, het parlement, slechts twee keer genoemd, beide keren in negatieve zin. Peper schrijft: ,,Ministers zijn het parlement informatie en verantwoording schuldig over alles wat zij -en hun ambtenaren in hun opdracht- doen en laten (Grondwet). De vertrouwensregel is het fundament van het democratisch bestel, dat echter in toenemende mate in discussie komt. Immers, tal van gebeurtenissen spelen zich af buiten het gezichtsveld van de ministers, terwijl de verantwoordelijkheid daarvoor bij hen berust; de parlementaire enquêtecommissie vliegramp Bijlmermeer is hier illustratief. Zo kunnen relatief bescheiden 'missers' tot ernstige repercussies leiden, temeer omdat de versnelling, onthulling en vergroting door de media, die wel of niet falende overheid(sdienaren) in de huiskamer brengt. Die 'missers' zullen -logischerwijs- toenemen naarmate het recht op en het gevoel voor detail groeien.'

De conclusie ligt voor de hand: als het gaat om de ontplooiing van politiek leiderschap en het terugbrengen van samenhang in de samenleving, is het parlement met zijn detailkritiek een blok aan het been. Verderop doet Peper er nog een schep bovenop met de constatering dat dit hinderlijke gedrag door het bestaande coalitiemonisme alleen maar verergerd wordt: ,,Als nieuweling in het Haagse merk ik op dat de politiek-bureaucratische vervlechting tussen regering en parlement het zicht vaak ontneemt op wie waarvoor, wanneer verantwoordelijk is. Controle, (mede)beheer en sturing lopen soms op een voor mij onontwarbare wijze door elkaar. Door 'toko-isering' van het beleid lopen belangen en belangstelling vaak door elkaar.'

Op zichzelf zijn deze schimpscheuten aan het adres van het parlement niet uit de lucht gegrepen. Wat mij verbaast is dat Peper vervolgens geen enkele moeite neemt om dat parlement de plaats te geven die het toekomt, namelijk als een onmisbare tegenmacht, zeker als het hem erom gaat weer samenhang in de samenleving te krijgen. Ik verdenk Peper ervan dat hij dit karwei eigenlijk het liefst zonder parlement zou willen klaren, of hooguit met een volksvertegenwoordiging die bereid is de politieke leiding, de politieke elite te volgen. Dat blijkt ook wel uit het slot van zijn verhaal waarin hij het kabinet de eerste viool laat spelen om waarden en normen achter de politiek zichtbaar te maken, te ontwikkelen, te articuleren en uit te dragen om vervolgens stevig en helder in te zetten op de naleving daarvan: 'gezaghebbend richting geven, dat zal de opdracht zijn'. Prachtig allemaal, maar hoe denkt Peper dat zonder een behoorlijk functionerende, door het volk gekozen, tegenmacht voor elkaar te krijgen?

Het parlement moet zijn plaats binnen het staatsbestel heroveren. Het moet een herkenbaar debat kunnen voeren over de hoofdzaken die tot het politieke domein behoren en zal het erop toezien dat de regering zich aan de uitkomsten van dat debat houdt, in plaats van zich in allerlei bochten te wringen om de regering overeind te houden.

De Kamer zal zichzelf als een baron Von Münchhausen uit het moeras moeten trekken. Het staatsrechtelijk systeem gewoon intact latend, zal de Kamer zichzelf op een hoger plan moeten trekken en maatregelen moeten nemen die haar zelfbewustzijn vergroten en haar prikkelen om de rol van tegenmacht serieus te nemen. Om de gedachten te bepalen; dit betekent dat de schadeloosstelling van kamerleden dient te worden verdubbeld. Inkomen betekent, in deze op de markt georiënteerde samenleving, status en zolang een willekeurige directeur van het Gak (ook overheid) drie keer zoveel verdient als de minister-president en bijkans zes keer zoveel als een kamerlid, kan het parlement het wel schudden. Zo'n Huis wordt door de bureaucratie (waartoe ook het Gak behoort) niet serieus genomen, het bedrijfsleven loopt er al helemaal met een grote boog omheen. Op deze manier vraag je om kamerleden, die het lidmaatschap van dit Huis als een opstapje beschouwen in hun carrière en die om die reden al te graag het oor laten hangen naar andere machten.

Het betekent ook dat de staf van de Tweede Kamer tien en misschien zelfs wel honderd keer zo groot moet worden. Het parlement moet terug kunnen vallen op eigen, voor de hele Kamer werkende bureaus die in staat zijn beleidsalternatieven te presenteren en voor contra-expertise te zorgen. Waarom zouden we accepteren dat de overheid jaarlijks tientallen miljarden guldens uittrekt voor externe advisering en de Kamer maar moet aanmodderen met anderhalve man en een paardenkop? Een gevolg van deze scheve verhouding is dat de Kamer voor iedere snipper informatie afhankelijk is van de overheid, die zij geacht wordt te controleren. En natuurlijk moet ieder kamerlid op een flink aantal vaste medewerkers kunnen rekenen.

Op het geheel van de rijksbegroting zijn het slechts bescheiden middelen. Maar voor het zelfbewustzijn van de Kamer zou het van enorme betekenis zijn. Het zou de Kamer weer tot een echte volksvertegenwoordiging maken.

Het belangrijkste is dat een aldus herboren Kamer voortaan afziet van het sluiten van een uitvoerig, gedetailleerd regeerakkoord. Die akkoorden worden gesloten vanuit het idee dat de Kamer alleen tijdens de kabinetsformatie macht en invloed tot gelding kan brengen, maar dat is een illusie. In werkelijkheid is het regeerakkoord een instrument in handen van een politieke elite en van de uitvoerende macht, waarmee het parlement in een keurslijf wordt gedwongen. Een regeerakkoord op de achterkant van een sigarendoos is ruimschoots voldoende.

Dat zal de Kamer prikkelen voortaan van geval tot geval zelf na te denken. En het zal de regering dwingen de Kamer te overtuigen met echte argumenten. De Kamer moet weer kunnen handelen als een zelfbewuste, eigenstandige kracht. Alleen zo kan er sprake zijn van tegenmacht en daarmee ook van een vitale democratie.

Als je ziet welke kansen de Kamer hier laat liggen, rijzen de haren je soms te berge. Zo constateerde het PvdA-kamerlid Piet de Visser ooit dat 'we de Golfoorlog in gerommeld' waren. En zo was het ook. Nederlandse kruisers stoomden al op, terwijl nog absoluut onduidelijk was onder welke omstandigheden zij mochten deelnemen aan oorlogshandelingen. Reden: de PvdA was er nog niet helemaal uit. In Bosnië staken we onze nek uit, maar bleek de Kamer zich weer geen seconde verdiept te hebben in de vraag: wat te doen als de veilige haven Srebrenica zou worden aangevallen? En in het geval-Kosovo kondigde niet de premier maar een minister van buitenlandse zaken laconiek vanuit Berlijn aan dat we van uit de lucht aanvielen. Het was in het hoofd van Kok niet opgekomen daarover terstond een verklaring af te leggen in het parlement, zoals Blair wel deed. Drie weken later raakte die minister van buitenlandse zaken trouwens hopeloos verstrikt in de vraag: wat te doen als de bombardementen geen zoden aan de dijk zetten?

Het patroon is telkens hetzelfde; de Tweede Kamer debatteert wel, maar meestal rijkelijk vaag en te laat. Een paar jaar geleden joeg Bolkestein alles en iedereen tegen zich in het harnas. Hij had, met een artikel in de Volkskrant, een debat aangezwengeld over de uitbreiding van de Navo naar het oosten. Daarmee zouden we de Russen wel eens tegen ons in het harnas kunnen jagen, meende Bolkestein. Een buitengewoon interessante kwestie. Maar hij kreeg te horen: die wissel hebben we een halfjaar geleden al genomen. Hoe dan wel? Daar viel in de handelingen van de Kamer niets over terug te vinden. Maar de buitenland-specialisten van de verschillende fracties hadden al die tijd wel meegedacht met de beraadslagingen van de Navo-ministers in diverse hoofdsteden. Tja, zo wordt het nooit wat met het debat. De Europese Verdragen van Maastricht en Amsterdam werden in een nagenoeg lege vergaderzaal beklonken door een handjevol Europa-specialisten. De fractievoorzitters hadden wel wat beters te doen.

Als het gaat om onze eigen binnenlandse politiek ziet het debat er nauwelijks rooskleuriger uit. Onlangs behandelde de Kamer de ingrijpende belastinghervorming. Daarin wordt veel overhoop gehaald, maar het meest principiële punt is wel dat zij denivellerend uitpakt; de armen worden er wel iets beter van, maar de rijken nog veel beter. Je zou denken: de PvdA heeft op dit punt veel uit te leggen. PvdA- staatssecretaris Vermeend deed op zijn pragmatische manier ook reuze zijn best. De bijdrage van de PvdA-fractie bleef echter beperkt tot details. Fractievoorzitter Melkert had er niets aan toe te voegen. Idem met de nieuwe omroepplannen die Hilversum op stelten hebben gezet. In het programma Buitenhof maakte Melkert nog wel een gebaar naar de Vara, maar daar bleef het bij, waarna de Kamer in een bijna lacherig onderonsje met staatssecretaris Rick van der Ploeg de plannen beklonk.

Zo'n Kamer brengt je bijna in de verleiding te zeggen: laat maar. Maar als gezegd, macht vraagt om tegenmacht. De Kamer zal zich van haar ketenen moeten bevrijden en zich weer bewust moeten worden van haar opdracht. Zoals Thorbecke in de negentiende eeuw de macht van het parlement heeft moeten bevechten op de macht van de koning, zal het parlement in het nieuwe millennium zijn rechtmatige plaats moeten opeisen tegenover een dominante uitvoerende macht.

Dat is ook hard nodig omdat die uitvoerende macht inmiddels stevig vervlochten is met het poldermodel, de netwerksamenleving en veel macht heeft moeten prijsgeven aan Brussel en de wereldwijde internationalisering. Voor de burger is de overheid daarmee een ongrijpbaar, complex en vaak ook nog dichtgetimmerd geheel geworden. Die moloch, die bureaucratische entiteit, vraagt om een nationaal forum, dat de consequenties van de vaak tegengestelde belangen en tegenstrijdigheden onder ogen durft te zien, het debat daarover aangaat en keuzen maakt. Doet het parlement dat niet dan bestaat het gevaar dat de burger zich oriënteert op duistere krachten. Een renaissance van het parlement is daarom niet alleen wenselijk, of zelfs waarschijnlijk, want macht roept vroeg of laat tegenmacht op, maar vooral noodzakelijk.

'Tegenmacht gevraagd' is het eerste debat in de serie Renaissance van de politiek en wordt dinsdagavond 28 maart vanaf 20 uur gehouden in De Balie in Amsterdam. De discussie waaraan naast Willem Breedveld, Frank Ankersmit en de Kamerleden Thom de Graaf en Femke Halsema deelnemen wordt geleid door Andreé van Es. Internet: www.balie.nl

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden