Genadeloos in hoger beroep

Sinds 1 april is in vreemdelingenzaken hoger beroep mogelijk; de beslissing van de vreemdelingenrechter kan worden voorgelegd aan de Raad van State. De asielzoeker is daarmee nog weinig ogeschoten. De Nederlandse Staat des te meer.

Tijdens een bijeenkomst met rechtshulpverleners kreeg Ben Olivier, docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam, onlangs de lachers op zijn hand. Op de vraag wat hij van het optreden van de Raad van State in vreemdelingenzaken vindt, antwoordde hij: ,,Uw vraag noopt niet tot het beantwoorden van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming.''

Diezelfde woorden gebruikt de Raad van State stelselmatig om zaken in hoger beroep ongegrond te verklaren. De Raad, sinds 1 april dit jaar hoogste rechter in vreemdelingenzaken, heeft zich in ruim een half jaar tijd behoorlijk impopulair gemaakt bij rechtshulpverleners. Zijn formalistische, gouvernementele opstelling drijft hen tot woede, wanhoop en frustratie.

De vreugde over een extra beroepsmogelijkheid was van korte duur. Het hoogste college bestuursrechters wordt door sommigen al aangeduid als 'Rusthuis voor Staatssecretarissen', 'Raad van Satan' of 'verlengstuk van de staatssecretaris van justitie'. De Afdeling heeft korte metten gemaakt met veel vaste rechtspraak van vreemdelingenrechters onder de oude wet.

Bekendste voorbeeld vormt de zaak van de vermeende Algerijnse terrorist, die in oktober wegens een vormfout was vrijgekomen. Justitie had verzuimd aan de vreemdelingenrechter bewijs te overleggen dat de man was voorgeleid aan de rechter-commissaris. In hoger beroep besliste de Raad echter dat vreemdelingenrechters zich niet moeten bemoeien met datgene dat voorafgaat aan de vreemdelingbewaring. Dat is voorbehouden aan de strafrechter, vindt de Raad. ,,Maar die komt er in de praktijk meestal niet aan te pas'', weet Thomas Spijkerboer, hoogleraar migratierecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam, ,,waardoor er helemaal niemand meer naar het voortraject kijkt. Dat staat op gespannen voet met de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens.''

De Raad heeft ook de 'ruzie' tussen de staatssecretaris en de vreemdelingenkamers van de rechtbanken over Irak beslecht. De rechters vinden dat je iemand uit Centraal-Irak niet naar Koerdisch Noord-Irak kunt sturen, als die geen enkele familieband heeft in dat gebied. De Raad laat dat criterium in een recente uitspraak los en geeft de staatssecretaris de vrijheid op dit punt eigen beleid te voeren. En die vindt dat Centraal-Irakezen best een nieuw bestaan kunnen opbouwen in Noord-Irak.

Tamils die pas na afwijzing van hun asielverzoek aannemelijk maken dat zij bij terugkeer in Sri Lanka -door de littekens die ze dragen- in verband gebracht zullen worden met de Tamil Tijgers, mogen van de Raad teruggestuurd worden. Hadden ze die bewijzen maar in eerste instantie op tafel moeten leggen, zegt de Raad. De rechtbanken oordeelden tot dusver dat het risico van een onmenselijke behandeling voor deze Tamils te groot is. ,,De Raad neemt het risico dat iemand teruggestuurd wordt die in eigen land slachtoffer wordt van foltering'', zegt Spijkerboer. ,,Ook dat lijkt in strijd met de zienswijze van het Europese Hof.''

In de aanmeldcentra voor asielzoekers werden tot voor kort alleen zogenaamde flinterdunne zaken binnen via een korte procedure van 48 uur afgehandeld teneinde asieltoerisme te voorkomen. Met instemming van de Raad doet de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) inmiddels veel meer zaken in de aanmeldcentra af. Aan afspraken tussen de staatssecretaris en de rechtshulpverlening om die praktijk te beperken, heeft de Raad geen boodschap, want die staan niet in de wet.

De meeste beroering onder de rechtshulpverleners wekt het standpunt van de Raad van State over het voeren van een kort geding tegen uitzetting. Vreemdelingen die in hoger beroep gaan mogen de uitspraak in hun zaak niet automatisch in Nederland afwachten. Om uitzetting te voorkomen moeten zij een verzoek om een 'voorlopige voorziening' indienen bij de Raad. Die stelt nu dat alleen zaken waarbij de datum van vertrek vaststaat, voldoende spoedeisend zijn om voor behandeling in aanmerking te komen. De IND geeft echter nooit exact aan wanneer iemand dient te vertrekken. Zo verkeert de vreemdeling dag en nacht in onzekerheid over zijn uitzetting. Is het moment van uitzetting daar, dan is hij vaak niet meer in de gelegenheid die via een kort geding te voorkomen.

Rechtshulpverleners zijn verbijsterd over dit standpunt van de Raad. Het betekent dat asielzoekers onmiddellijk uit de opvang gegooid kunnen worden en de uitkeringen van vreemdelingen van de een op de andere dag stopgezet. ,,Dat interesseert de Raad blijkbaar in het geheel niet'', stelt Frank van Haren, asieladvocaat in Amsterdam.

Dat de mogelijkheid van een hoger beroep in vreemdelingenzaken werd geschapen, is door de betrokken toegejuicht. ,,Al bij de invoering van de vorige wet in 1994 werd geroepen dat er een beroepsmogelijkheid moest komen'', zegt Adriana van Dooijeweert, tot 1 januari nog landelijk coördinator bij de rechtbanken. ,,Het principe van rechtspraak in twee instanties geldt voor de meeste zaken, dus waarom niet in vreemdelingenzaken?''

,,Waarom'', zegt Thomas Spijkerboer, ,,zou een vreemdeling niet dezelfde rechten hebben als een Nederlander, die tot aan de hoogste rechter mag procederen over zijn dakkapel?'' De Amsterdamse hoogleraar is daarom blij met de invoering van het beroep. ,,De Raad geeft heldere jurisprudentie. Of je het daar inhoudelijk mee eens bent, is vers twee''.

Anderen betwijfelen of het beroep wel in goede handen is bij de Raad van State. Vooral de formele opstelling van de Raad wordt gehekeld. Zo weigerde deze al eens een beroep in behandeling te nemen omdat de betreffende advocaat door een kopieerfout slechts de helft van de uitspraak van de rechtbank had toegezonden. Bovendien is er kritiek op het feit dat de Raad van State het overgrote deel van de zaken zonder zitting afhandelt, en niet tot een inhoudelijke beoordeling komt van het asielrelaas.

Frits Koers, asieladvocaat in Amsterdam, ziet een duidelijk verschil in benadering tussen de Raad en de rechtbanken. ,,De Raad vindt de rechtspraak van de vreemdelingenrechters te weinig juridisch, te uiteenlopend. Hij wil zich strikt beperken tot de wet en de regelgeving. Een vreemdeling die terug moet naar het land van herkomst is de verantwoordelijkheid van de politiek en niet van de rechters. De benadering van de Raad is in zeker opzicht genadeloos.''

Tot medio november dit jaar deed de Raad van State in 285 zaken (beroepen in vreemdelingenbewaring en aanmeldcentra) uitspraak. De staatsraden achtten zich in 52 zaken onbevoegd (18,2 procent) en verklaarden 91 zaken niet-ontvankelijk (31,9 procent). Het rechtscollege verklaarde 121 beroepen ongegrond (42,5 procent) en slechts 21 gegrond (7,4 procent). Van de 77 behandelde verzoeken om een voorlopige voorziening wees de Raad er slechts één toe.

Van Dooijeweert noemt invoering van het hoger beroep ,,buitengewoon prettig voor de staat, want tot 1 april kon de staatssecretaris niet in beroep tegen een haar onwelgevallige uitspraak van de rechter''. Die gang naar de hoogste rechter in vreemdelingenzaken voor de staat veel vruchtbaarder dan voor de recht zoekende vreemdeling, zo blijkt uit de cijfers. De staatssecretaris, die zegt slechts terughoudend gebruik te willen maken van het hoger beroep, won tien van de zestien ingediende zaken (62,5 procent). Justitie moet het volgens Ben Olivier wel heel erg bont maken om onderuitgehaald te worden. ,,Dat gebeurde bijvoorbeeld in een zaak waarin Justitie zelf om het oordeel van een arts gevraagd had, maar nog vóórdat dat afkwam het asielverzoek afwees. Uiteraard kan de Raad dan niet anders dan het beroep van de staat verwerpen.''

De rechtshulpverleners haalden in nog geen vier procent van de beroepszaken hun gelijk bij de Raad van State. Wie aankondigt in hoger beroep te zullen gaan, krijgt van collega's meewarig te horen dat zijn zaak wel 'afgeloebd' zal worden. Het werkwoord is afgeleid van de naam van de voorzitter van de vreemdelingenkamer bij de Raad, mr. R. Loeb, gevreesd en verguisd door rechtzoekende juristen. De man wordt formalistisch genoemd, belerend, cynisch en arrogant. Sommigen betichten hem van vreemdelingenhaat.

,,Hij houdt niet van mensen en zeker niet van advocaten'', zegt een rechtshulpverlener die anoniem wil blijven, uit angst in de toekomst 'afgeloebd' te worden. ,,Loeb schept er kennelijk genoegen in anderen voor schut te zetten. Hij stelt zich bijzonder vijandig op, waardoor de sfeer tijdens een zitting bij voorbaat bedorven is.''

Rechtshulpverleners vragen zich af of het nog wel nut heeft om te procederen bij de Raad van State, wanneer de kans op succes zo gering is. Anderen verwachten dat in toenemende mate zaken zullen worden voorgelegd aan 'Straatsburg', de zetel van het Europese Hof voor de rechten van de mens.

Daar ligt al een zaak die mogelijk grote gevolgen kan hebben voor de Raad van State als rechtsprekend college. Het Hof buigt zich momenteel over de vraag of de Raad wel gezien kan worden als een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. Naast geschillenbeslechter is de Raad namelijk ook het belangrijkste adviescollege bij het tot stand komen van nieuwe wetgeving.

In een eerdere uitspraak, het zogenoemde Procola-arrest, oordeelde het Hof dat beide functies elkaar niet verdragen. De Raad denkt daar zelf heel anders over. In het jaarverslag over 2000 stelt hij dat 'koppeling van de advisering aan bestuursrechtspraak kan helpen om te komen tot doeltreffende en kwalitatief hoogstaande wetgevingsadvisering'. Voor wie desondanks bedenkingen koestert tegen de dubbelrol, heeft de Raad een tijdelijke oplossing bedacht: staatsraden inschakelen die niet bij de concrete wetsadvisering betrokken zijn geweest.

,,Als je als Raad vindt dat beide functies gehandhaafd moeten blijven, dan zul je de overheid ook niet al te zeer voor de voeten willen lopen'', stelt Olivier, die niet gelooft dat staatsraad Loeb zelf rechtstreeks betrokken is geweest bij de advisering over de nieuwe Vreemdelingenwet, maar wel dat hij indirect zijn invloed heeft doen gelden. ,,Bedenkelijk'', zegt Loes Vellenga, asieladvocate in Alkmaar, ,,dat iemand die geadviseerd heeft over het wetsvoorstel, rechtspreekt over diezelfde wet. Dat noem ik ongewenste belangenverstrengeling.''

Thomas Spijkerboer vindt de kritiek aan het adres van individuele staatsraden ongepast. ,,Het is onzinnig om de poppetjes bij de Raad van State ter discussie te stellen. Het moet geen à la carte worden. Zo van: met deze Raad valt niet te werken, laat het beroep maar over aan bijvoorbeeld de gerechtshoven. Om dan straks weer te roepen: we willen de raad weer als appelinstantie, wanneer er alleen maar GroenLinks-types in zitten. Wat ik wel onwenselijk vind, is dat oud-staatssecretaris Kosto als rechter bij de Raad van State optreedt, of een ex-landsadvocaat. Dat is gebeurd, en dat kan echt niet.''

De Raad van State wil niet reageren op de kritiek aan zijn adres.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden