Europese conventie / Het venijn zit in de staart

Donderwolken boven Chalkidiki, het schiereiland ten zuiden van het Griekse Thessaloniki, waar de Europese leiders vergaderen. Vandaag krijgen zij het voorstel voor een Europese grondwet onder hun neus geschoven. Het resultaat van zestien maanden Europese Conventie. De euforische stemming van een week geleden in Brussel, aan het eind van de Conventie, kan wel eens omslaan. De regeringen zijn niet tevreden en steeds meer landen overwegen referenda.

De afgelopen dagen was er druk overleg over de slotverklaring van de Europese top. Welke status verlenen de EU-chefs aan de teksten die door de Conventie onder leiding van de Fransman Valerie Giscard d'Estaing zijn geproduceerd?

Staatssecretaris voor Europese Zaken Atzo Nicolai was er maandag op een EU-vergadering in Luxemburg nog niet uit. Is dit nu 'de' basis voor verdere onderhandelingen of 'een' basis? De formulering is belangrijk. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer, die zelf lid was van de Conventie, vindt het huidige voorstel van Giscard en zijn ploeg duidelijk 'de' basis voor de toekomstige grondwet van de Unie. De Duitsers willen op een aantal punten zelfs ambitieuzer zijn.

,,Zo tevreden ben ik nu ook weer niet over de uitkomsten van de Conventie'', liet Nicolai weten. ,,Het is een behoorlijk resultaat op hoofdpunten, maar je moet jezelf de ruimte geven om te onderhandelen.''

De ruimte om te onderhandelen, te schrappen en dingen toe te voegen, daar gaat het om. Want de regeringen hebben in de Europese Unie tot nu toe altijd hun wil kunnen doorzetten. In de hoofdsteden werden de ontwikkelingen in de Conventie dan ook met enig wantrouwen gadegeslagen. Een blauwdruk voor een grondwet, dat strookt niet met de nationale belangen, met de ultieme bevoegdheden van de Europese leiders, die als enigen kunnen beslissen over verdragswijzigingen.

En nu in steeds meer lidstaten de roep klinkt om het toekomstige verdrag in een referendum voor te leggen aan de kiezers, hebben de regeringen er ook alle belang bij om op hun strepen te gaan staan of, afhankelijk van het verloop van de discussie, water bij de wijn te doen.

Dat is op zich niet slecht, want het leidt tot meer politiek debat over Europa en verplicht de regeringen en parlementen om het publiek te informeren over wat er in Brussel allemaal gaande is. Uit een deze week gepubliceerde opiniepeiling blijkt dat het grote publiek daar heel weinig van af weet.

Het venijn zit dan ook in de staart. Spanje, dat ontevreden is over het voorstel om het systeem van stemmenweging in 2009 te wijzigen, wil nu ook een referendum. De kans is groot dat uiteindelijk enkele landen het verdrag zullen verwerpen, zoals de Ieren hebben gedaan met Nice in 2001. Pas in tweede instantie werd gingen de Ieren akkoord, tot grote opluchting van de Europese autoriteiten.

Op de Europese top krijgen alle EU-leiders vandaag de gelegenheid zich uit te spreken over de resultaten van de Conventie. Voor een echt inhoudelijk debat is het te vroeg, al zal Giscard de conclusies van de Conventie met de nodige passie verdedigen. De vroegere Franse president kwalificeert het werkstuk zelf als 'onvolmaakt maar onverhoopt'.

In oktober geeft Italië als nieuwe EU-voorzitter het startsein voor de zogenoemde IGC, de conferentie van regeringen van de EU-landen. Een diplomatenconferentie derhalve, waarbij een deel van het werk wordt overgedaan. Sommige landen hopen meer binnen te halen en anderzijds wetsartikelen die hen onwelgevallig zijn te dumpen.

Duitsland wil een korte ICG, ook Italië hoopt dat er nog dit jaar een nieuwe Verdrag van Rome kan komen, 46 jaar na het eerste belangrijke Unieverdrag. Maar de ondertekening zal pas in het voorjaar van 2004 gebeuren, waarna een lang proces van parlementaire goedkeuring volgt, voorafgegaan of gecombineerd met volksraadplegingen. Ergens in 2005 of 2006 kan het verdrag dan van kracht worden. Enkele belangrijke onderdelen, zoals de samenstelling van de Europese Commissie en gewijzigde besluitvormingsprocedures, zullen pas op 1 november 2009 ingaan.

Volgens de verdedigers van de ontwerpgrondwet is er de afgelopen maanden meer bereikt dan ooit tevoren door de vertegenwoordigers van het Europees Parlement, nationale parlementen, van de Europese Commissie en de regeringen. De Conventietekst heeft bovendien orde gebracht in de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Unie. De Duitse europarlementariër Elmar Brok (CDU) waarschuwde woensdag de Europese leiders dan ook om hun diplomaten niet de vrijheid te verlenen om alles nu weer op de helling te zetten.

Tussen droom en daad

Stemmenweging.
Vanaf het begin is de Conventie een gevecht geweest tussen de landen die bevoegdheden willen overhevelen naar Brussel en lidstaten die Europa vooral beschouwen als een vereniging van natiestaten.

Dat machtsvraagstuk is belangrijk, omdat het vaak gaat om besluiten die een grote impact hebben op een land. En om nu 'Brussel' over alles te laten beslissen, is moeilijk te aanvaarden.

In Nice werd in 2000 een mechanisme overeengekomen om de besluitvorming te regelen in een Unie met 25 lidstaten. In totaal werden 321 stemmen verdeeld, 232 daarvan volstaan voor een gekwalificeerde meerderheid, 90 om een beslissing te blokkeren.

Het mechanisme van stemmenweging oogstte veel kritiek. Frankrijk, Groot-Brittannie en Italië kregen evenveel stemmen (29) als Duitsland, hoewel dat land veel meer inwoners heeft. Spanje, dat zeker de helft heeft van het Duitse inwonertal, kreeg 27 stemmen, net als Polen. Nederland, als de grootste van de kleine landen, moest genoegen nemen met 13 stemmen, een meer dan België, dat daar erg ongelukkig over was.

Spanje kan zijn invloed doen gelden met zoveel stemmen, bijvoorbeeld in het geval dat er een besluit moet worden genomen over de afbouw van de Europese steun aan de Spaanse regio's. Geen wonder dat Madrid, en ook verschillende nieuwe lidstaten, niet blij zijn met het voorstel van de Europese Conventie om het systeem van stemmen af te schaffen en in 2009 te vervangen twee andere procedures, waarbij elk land een stem heeft.

Bij wetsvoorstellen van de Europese Commissie, die door de Raad van Ministers moeten worden goedgekeurd, volstaat dan de meerderheid van de lidstaten, op voorwaarde dat die samen 60 procent van de EU-bevolking vertegenwoordigen. Op terreinen waar geen voorstel van de Commissie vereist is, kan een besluit worden genomen als tweederde van de lidstaten (samen goed voor drievijfde van de bevolking) akkoord gaan. Het nieuwe stelsel lijkt evenwichtiger, maar niet minder ingewikkeld.

Unanimiteit.
De Conventie reikt voorstellen aan om de besluitvorming efficiënter te laten verlopen. Maar de voorstanders van uitbreiding van het aantal meerderheidsbesluiten hebben op cruciale terreinen bakzeil gehaald.

Eenparigheid blijft de regel op het terrein van buitenlandse zaken en defensie. De Europese Raad kan aan de ministers uitzonderingen toestaan op het vlak van het buitenlands beleid, op voorwaarde dat alle leiders daar mee instemmen. Ook voor belastingen in Europa blijft unanimiteit bestaan.

De druk is groot om de komende weken en maanden de veto's verder van tafel te vegen. Maar de vraag is of dat lukt. Nederland wil bijvoorbeeld dat de lidstaten met eenparigheid van stemmen het meerjarige financiele kader voor de Unie vaststellen. Maar een deel van de lidstaten lijkt daar nou juist niet voor te voelen. Als nettobetaler wil Den Haag echter het recht behouden om een voor Nederland nadelig financieel compromis te blokkeren.

Europese Commissie.
Er is in de Conventie veel te doen geweest om de rol van de Europese instellingen en het machtsevenwicht. De Europese Commissie heeft het initiatiefrecht, doet voorstellen voor Europese wetgeving en heeft momenteel ook een stem in het externe optreden van de Unie. In 2009 verandert de Commissie van samenstelling en krijgt haar voorzitter meer invloed op het EU-beleid, onder meer het economisch bestuur.

Het aantal commissarissen wordt beperkt tot een per land, waarvan de helft bij toerbeurt stemrecht heeft. Behalve de voorzitter, die wordt gekozen door het Europees parlement op voordracht van de Europese leiders, komt er een minister van Buitenlandse Zaken die vice-voorzitter wordt. Daarnaast zijn er dertien echte commissarissen en vijftien gewone commissarissen zonder portefeuille en stemrecht. Wat zij precies gaan doen en hoe het toerbeurtsysteem werkt, moet nog worden uitgewerkt.

Europese Raad.
De Europese Raad - dat zijn de staats- en regeringsleiders - krijgt een vaste voorzitter. Premier Jan Peter Balkenende werd in deze krant afgelopen zaterdag waarschijnlijk verkeerd geciteerd toen hij zei dat Nederland blij was dat de Unie geen vaste voorzitter krijgt. Toch is het zo.

Het idee was lange tijd een groot struikelblok binnen de Conventie en stuitte op verzet van de kleine lidstaten. De grote landen wilden een meer coherent voorzitterschap. De Unie heeft nu elke zes maanden een andere lidstaat als voorzitter.

Een vaste voorzitter (benoemd voor 2,5 jaar en daarna nog een periode herkiesbaar) zou volgens het compromis in de Conventie echter minder macht krijgen dan eerst was gehoopt door de grote lidstaten. Hij of zij zit de besprekingen voor van de Europese Raad en stimuleert ze. De voorzitter treedt in functie op het moment dat het nieuwe verdrag is goedgekeurd. De Europese liberalen schoven deze week de Belgische premier Guy Verhofstadt naar voren als de geschikte man voor de post. Verhofstadt liet weten dat hij liever premier blijft.

Europees parlement.
Het parlement is blij met de uitbreiding van het aantal domeinen waar medebeslissing geldt. Het parlement oefent, samen met de Raad van Ministers, de wetgevings- en begrotingstaak uit. In de toekomst beslist het EP mee over de hele EU-begroting. Het aantal zetels ligt voorlopig vast op 732. De nationale parlementen worden meer betrokken bij EU-wetsvoorstellen en krijgen de mogelijkheid hun stem te laten horen, indien zij vinden dat zo'n voorstel niet tot de competentie van de Unie behoort.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden