Europa ja/nee, was het maar zo eenvoudig

Vier keer was het nee het afgelopen jaar bij 'Europese' referenda. In juli 2015 verwierpen de Grieken bezuinigingen uit de Europese koker. De Denen kozen er in december voor om buiten Europol te blijven. In maart wilden Nederlandse kiezers af van het verdrag van de EU met Oekraïne en vorige week kozen de Britten voor vertrek uit de Europese Unie.

Illusie
Daar blijft het niet bij, verwacht Mark Leonard, directeur van de European Council on Foreign Relations. Een 'epidemie van referenda' bedreigt de Europese Unie, zegt hij. In 18 landen eisen protestpartijen maar liefst 32 referenda, over het opnemen van vluchtelingen, het vrije verkeer van personen, of het lidmaatschap van de EU. Als het zo doorgaat, komt de Europese samenwerking in gevaar, vreest hij.

Iedere keer wordt een spaak in het wiel van de Europese machine gestoken. Dat kan leiden tot een 'vetocratie', zegt Leonard telefonisch vanuit Londen. "Met een referendum is het makkelijk om iets tegen te houden, maar lastig om iets voor elkaar te krijgen."

En ze leggen nog iets anders bloot, zegt Leonard. Referenda passen vaak niet in de logica waarmee nu beslissingen worden genomen in de EU. "In de EU worden onderwerpen opgebroken in kleine stukjes waarover wordt onderhandeld, waarbij ieders belangen aan bod kunnen komen. Iedereen kan zich winnaar voelen bij de uitkomst. Referenda hebben een volstrekt andere logica. De besluiten worden in een nationale context geplaatst, ze zijn polariserend en het is lastig om daarna een compromis te vinden. Het is de meerderheid tegen alle anderen."

Zijn schrikbeeld is de Amerikaanse staat Californië, waar vele referenda zijn gehouden en burgers voor tegenstrijdige doelen hebben gekozen: voor lagere benzineprijzen én voor lage uitstoot, voor lage belastingen én een goede sociale zekerheid. Uiteindelijk leidt dat tot een illusie. "Het lijkt alsof mensen meer invloed krijgen door referenda, maar in de praktijk kan het leiden tot minder invloed. Om het leven van mensen te verbeteren, moeten er dingen gedaan worden. Dat lukt niet als zaken worden geblokkeerd. "

Democratisch systeem
Europa-deskundige Adriaan Schout van Instituut Clingendael bekijkt de zaak van een andere kant. "De Europese integratie stuit op draagvlakproblemen. Referenda zijn daar een gevolg van." Als de trein van de Europese integratie maar doordendert, zal die onderweg nog meer burgers verliezen, verwacht hij. Dus het is beter die burger wel te raadplegen, "al is het buitengewoon verstorend. Ook een referendum over lidmaatschap van de EU moet je niet de kop indrukken. Laat ze het maar proberen." Het is kortzichtig de gevoelens van ongenoegen te negeren of te reduceren tot de aanhang van één partij. "De onvrede in Frankrijk leeft breder dan alleen bij het Front National."

Aan alle manieren om de EU democratischer te maken, schort wel wat, zegt hij. "Het Europees Parlement slaat niet aan. Nationale parlementen slagen er niet in om veel invloed uit te oefenen. En referenda kunnen frustreren en blokkeren. Maar er is een gelaagd democratisch systeem in ontwikkeling met een rol voor ieder van die drie elementen. En als onderhandelende politici meer rekening houden met de bevolking heb je minder referenda."

Referendum-scepticus Leonard ziet het democratische gat van de EU minder als een bedreiging dan sommige oplossingen die nu worden voorgesteld. "Directe democratie, waaronder referenda vallen, is niet per definitie beter dan de representatieve democratie, waar de EU nu op gebaseerd is. We hebben er honderden jaren over gedaan om dat systeem in te richten." Dat lijkt op de redenering van D66-leider Alexander Pechtold die in deze krant wees op de democratische verantwoording van Europese besluiten in het verleden.

Nucleaire wapens
Leonard citeert met instemming zijn vriend, de Bulgaarse politicoloog Ivan Krastev: "Referenda zijn nucleaire wapens, maar we gebruiken ze als conventionele wapens'."

Hoogleraar politicologie Ben Crum van de VU snapt de keuze voor referenda juist wel. "Het begint ermee dat de EU moeilijk past in de nationale politieke verhoudingen. De EU is een potentiële splijtzwam in veel politieke partijen, niet alleen bij de Conservatieven in het Verenigd Koninkrijk. Partijen zijn vaak meer pro-EU dan hun achterban."

Vandaar de greep naar referenda, om die spanningen op te lossen buiten het kader van de dagelijkse partijpolitiek. "De Britse premier Cameron wilde de confrontatie met de eurosceptici in zijn eigen partij niet aangaan." Dat er meer referenda volgen, is ook volgens hem waarschijnlijk. Crum: "De geest gaat niet terug in de fles." En het initiatief voor een referendum kan uit meerdere hoeken komen: van de regering, de oppositie of rechtstreeks uit de bevolking.

Clingendael-deskundige Schout ziet de toenemende vraag om volksraadplegingen ook. "Hoe belangrijker de EU wordt in de beleving van mensen, hoe meer de druk om referenda te houden zal groeien. De Europese besluitvormers, 'de elite', vinden dat verschrikkelijk. Dat zag je aan het luide applaus toen (voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude) Juncker in het Europees Parlement over het belang van dat parlement sprak en de geringe bijval toen hij de democratische uitspraak in het Verenigd Koninkrijk noemde."

Niet het laatste woord
Misschien is het grootste probleem wel dat het referendum een simpele en harde keuze suggereert, maar de Europese werkelijkheid er een is van geven en nemen. De gevolgen van referenda zijn zelden zo helder als het simpele 'ja' of 'nee' , 'uit' of 'in' op het stembiljet suggereert. De bezuinigingen in Griekenland gingen toch door, over de Deense verhouding met Europol wordt nog onderhandeld, net als over de gevolgen van het Nederlandse nee over het Oekraïne-verdrag. De onzekerheid geldt zelfs voor de Brexit, zegt Schout. "Ik denk dat de Britten er best in kunnen blijven." En zelfs als dat niet gebeurt, zullen de Britten op allerlei terreinen afspraken maken met de EU, waarbij ze niet honderd procent hun zin krijgen.

Dat een referendum niet het laatste woord is, hebben Nederland en Frankrijk ondervonden toen ze 'nee' zeiden tegen de Europese grondwet in 2005. De grondwet werd vervangen door het Verdrag van Lissabon, waarin grote delen van de grondwet overeind bleven, en andere zaken zoals een volkslied verdwenen. Of dat een cosmetische of wezenlijke verandering was ten opzichte van het eerdere voorstel, is een kwestie van perceptie. Maar zeker is dat het in Frankrijk en Nederland niet weer onderwerp werd van een referendum.

Volgens VU-hoogleraar Crum is dat een teken van de verkramping van de Nederlandse politiek ten opzichte van Europese referenda. "Ik heb wel eens tegen Frans Timmermans gezegd dat het uiteindelijke resultaat voorgelegd had moeten worden. Hij zei dat premier Balkenende er niet over peinsde. Dat was het trauma van 2005."

Met de kin omhoog
Crum vindt dat de verkeerde omgang. "De 'koninklijke weg' is om 'met de kin omhoog' te zeggen wat het resultaat is van de onderhandelingen. "Een referendum is geen sluitstuk. De discussie begint dan pas. Democratie is een voortgaand proces. Er zijn geen definitieve waarheden, inzichten kunnen veranderen." Het is wel de vraag of voorstanders van referenda dat willen accepteren of dat de uitkomst van onderhandelingen voor nieuwe frustratie zorgt, zoals nu al het geval lijkt bij de groepen die campagne voerden tegen het Oekraïne-verdrag. Boosheid en teleurstellingen over de uitwerking van het ene referendum kan zo brandstof leveren voor het volgende.

Leonard is er somber over gestemd. "Niet één referendum heeft mensen een beter gevoel over de EU gegeven." Het volk raadplegen kan volgens hem beter worden beperkt tot fundamentele beslissingen die één land aangaan, zoals bij toetreding tot de EU. Ook TTIP, het handelsverdrag van de EU en de VS, acht hij niet geschikt voor een volksraadpleging. "Te technisch en dan komt dat verdrag er zeker niet."

Pauze inlassen
Schout vindt TTIP juist geschikt voor een experiment met een gezamelijk referendum waarin landen die dat houden samen optrekken. "De essentie blijft dat regeringen zorgen voor goed Europees beleid. Dan is helemaal niet zeker dat de bevolking daar tegen is. We hoeven niet bang te zijn voor referenda als de voordelen van integratie voor de burger duidelijk zijn."

Daarnaast ziet hij de uitweg in minder pretentie van de EU. Die moet ophouden zichzelf als de oplossing van alle problemen voor te stellen, als de 'banenmotor' die economische groei gaat brengen, of één alomvattend energiebeleid voor alle landen, terwijl belangen en wensen zo sterk uiteenlopen. "Het heil van de sterke staat beloven miskent dat er eerst een goede analyse van de onvrede moet komen. We kunnen beter een pauze inlassen."

Crum acht het wel mogelijk dat de bevolking voor verdere integratie stemt. "Als de CDU van Merkel volgend jaar de verkiezingen wint, Le Pen in Frankrijk net geen president wordt en het ook in Nederland losloopt, dan is er ruimte voor de plannen van de Franse en Duitse ministers van buitenlandse zaken. Als er dan een sterker geïntegreerd Europa komt met een kopgroep van landen met de euro en een tweede ring van lidstaten met minder verplichtingen, laat bevolkingen dan kiezen. Ik denk dat de meeste Nederlanders dan zullen zeggen dat het gek is om op de tweede rang te blijven zitten."