EU-leger: koene krijgsmacht of papieren werkelijkheid?

De opbouw van het Europese defensiebeleid verloopt enorm succesvol, zo is de boodschap van veel Europese politici en diplomaten. De ministers van buitenlandse zaken gaan vandaag formeel akkoord met een versterkte defensiepoot van de Europese Unie. Daarbij maken ze ook de eerste zeventien concrete samenwerkingsprojecten bekend.

EU-buitenlandcoördinator Federica Mogherini sprak vorige maand zelfs van een 'emotioneel moment' toen 23 van de 28 lidstaten hun deelname bekendmaakten. Vorige week kreeg ook de Ierse regering groen licht van het parlement om zich aan te sluiten. Alleen Groot-Brittannië en Denemarken doen zeker niet mee, Malta en Portugal moeten nog een besluit nemen. Volgens de Duitse defensieminister Ursula von der Leyen komt er een 'defensie-unie' die voor meer veiligheid gaat zorgen. Volgens Mogherini is 'Doornroosje uit het EU-verdrag nu wakker geworden'.

Maar niet iedereen gebruikt zulke grote woorden. Simon Coveney, minister van buitenlandse zaken in het niet-Navolid en neutrale Ierland, bagatelliseerde de samenwerking op defensiegebied toen hij zijn parlement probeerde te overtuigen. "Het verplicht Ierland nergens toe. Er komt een structuur waarbinnen we zelf projecten kiezen om met andere landen samen te werken." Hij noemde daarbij voor een neutraal land acceptabele voorbeelden, zoals vredesmissies, oefeningen en surveillances op zee.

Geen kopgroep

De Europese defensiesamenwerking ziet er dan ook anders uit dan de EU-verdragsteksten het bedoeld hadden. De 'Doornroosje-bepaling' waar Mogherini over sprak, moest eigenlijk een kopgroep van militair sterke landen creëren. Aangeduid met de Engelse afkorting Pesco (permanente gestructureerde samenwerking) zouden landen waarvan 'militaire capaciteiten voldoen aan hogere criteria' en die mee willen doen aan 'de meest veeleisende missies', het voortouw nemen. Maar om iedereen te vriend te houden, is er dit jaar een diplomatiek compromis bedacht waarbij de samenwerking ook 'inclusief' is.

Zo kan zelfs Ierland aan 'hogere criteria' voldoen. Ook al voert het land een neutraliteitspolitiek en heeft het sinds een VN-missie in Congo (begin jaren zestig van de vorige eeuw) geen serieuze slag meer gevochten. Het beschikt bovendien niet over straaljagers of oorlogsschepen.

Ook Hongarije doet mee, terwijl de krijgsmacht daar vooral langs de grens op migranten jaagt. Hongaarse soldaten trainen bovendien zo weinig in militaire vaardigheden dat ze van de Navo niet mee mogen doen aan de bescherming van de Baltische Staten tegen Rusland.

De toetredingseisen voor Pesco zijn dan ook boterzacht. Het is bijvoorbeeld de bedoeling dat landen op een ongedefinieerde 'middellange termijn' 20 procent van hun defensiebudget uitgeven aan onderzoek en aanschaf van nieuwe wapens. Deze norm geldt al bij de Navo en is tien jaar geleden ook al binnen de EU afgesproken.

Het probleem is alleen dat landen er niet aan voldoen. Nederland en Duitsland stelden de vervanging van verouderende wapens de afgelopen jaren vanwege geldgebrek uit, en investeerden rond de 15 procent van hun budget. Berucht is België, dat pensioenuitkeringen van de inmiddels afgeschafte Rijkswacht uit de defensiebegroting betaalt, en maar 5 procent voor nieuwe wapens overhoudt.

Net als de Navo heeft Pesco geen machtsmiddel om de naleving van afspraken af te dwingen. Bij de interne markt kunnen de Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie strafmaatregelen aan landen opleggen, maar op militair gebied houden de hoofdsteden ook na vandaag het heft in eigen handen. Mogherini zal wel jaarlijkse rapportages opstellen, maar ook de Navo maakt al een jaarlijkse analyse over ieder land. Bij dat bondgenootschap is er in elk geval nog de grote beschermheer Amerika die Europese onderpresteerders onder druk zet. Binnen de EU is er geen land dat zoveel aan defensie uitgeeft dat het met recht kan klagen over een oneerlijke lastenverdeling.

Eisen stellen

Om toch niet op het niveau van de laagste gemene deler uit te komen, mogen landen die binnen Pesco een project beginnen wel eisen stellen aan toekomstige deelnemers. Stel dat Ierland zich wil aansluiten bij een marineproject van andere landen, dan kunnen die aan Dublin vragen eerst maar eens echte oorlogsschepen te kopen.

De Duitse defensieminister Ursula von der Leyen vertelde in oktober wat voor soort projecten zij wil beginnen. Ze noemde gezamenlijke militaire hospitalen voor missiegebieden, pan-Europese officiersopleidingen, een kenniscentrum voor trainingsmissies in zwakke staten en gemeenschappelijke squadrons van helikopters en transportvliegtuigen.

Opvallend is dat dergelijke projecten al mogelijk zijn binnen de Navo. Nederland, België, Luxemburg, Duitsland en Noorwegen richten bijvoorbeeld een gezamenlijke eenheid tankervliegtuigen op. Nederland, België en Denemarken werken aan een gezamenlijk hoofdkwartier voor speciale operaties in missiegebieden. En er zijn talloze gedeelde trainingscentra. In België kunnen militairen van alle Navo-bondgenoten leren over de bestrijding van zeemijnen en in Griekenland over het doorzoeken van schepen met piraten of smokkelaars.

De EU-landen creëren vandaag bovenal een extra juridisch raamwerk voor gezamenlijke projecten die zij nu ook al kunnen opzetten. Of Europese krijgsmachten daadwerkelijk meer slagkracht krijgen, hangt daarmee niet zozeer af van wat er in Brussel gebeurt, maar van wat landen zelf doen om hun legers te versterken. Ook als zij in de toekomst vliegtuigen via Pesco kopen, zullen landen de aanschafprijs uit de eigen begroting moeten betalen.

Toegang tot subsidies

Waarschijnlijk zal de toegang tot subsidies een belangrijke reden vormen om projecten onder EU-vlag te plaatsen. Naast Pesco komt er namelijk een defensiefonds: het EU-budget kan worden ingezet bij onderzoeks- en ontwikkelingskosten van nieuwe wapens als landen die samen produceren. De al jarenlang intensief samenwerkende Belgische en Nederlandse marines willen bijvoorbeeld nieuwe schepen tegen zeemijnen bouwen, en hopen nu een deel van de ontwikkelingskosten met Europees geld te financieren. Het nieuwe fonds belooft 20 procent van de kosten te dekken, oplopend tot 30 procent als het project onder Pesco wordt aangemeld.

Volgens de Commissie moeten het fonds en Pesco op die manier iets doen aan het grote aantal wapensystemen dat Europese landen hebben. In een overzicht vergeleek de Commissie de zeventien types tanks in Europa met de ene Amerikaanse, en de twintig verschillende jachtvliegtuigen met de zes types waarover de Amerikaanse krijgsmacht beschikt. Dit zou betekenen dat Europese landen hun geld inefficiënt uitgeven.

Maar de Commissie geeft met deze cijfers een vertekend beeld van de werkelijkheid. Voormalige Oostbloklanden hebben nog veel Sovjetontwerpen uit de tijd van de Koude Oorlog en Griekenland heeft aftandse tankmodellen nooit de deur uitgedaan. West-Europese landen beschikken over vier types moderne tanks en ook zonder een EU-fonds waren Frankrijk en Duitsland al van plan om gezamenlijk een opvolger te ontwikkelen.

Bovendien verkeren de Verenigde Staten en Europa in een andere positie. Landen als Polen en Roemenië schaffen ook Amerikaanse wapens aan om een goede band op te bouwen met het leger dat hen in noodgevallen via de Navo moet verdedigen. De Amerikanen kunnen zichzelf verdedigen en hoeven dus geen vriendschap te kopen.

Ook zijn er praktische verklaringen waarom niet alle Europese landen dezelfde wapens hebben. De Duitsers en Polen maken bijvoorbeeld liever zware voertuigen die geschikt zijn om tegen Rusland te vechten, de Fransen kiezen lichte voertuigen voor missies in Afrika. Frankrijk kan zijn kernwapens en nucleaire onderzeeboten ook moeilijk ontwikkelen met landen die geen atoomprogramma hebben.

Groot-Brittannië

Het EU-fonds kan wel de samenwerking met Groot-Brittannië onaantrekkelijker maken. Om in aanmerking te komen voor de subsidie moeten er minimaal drie bedrijven uit twee EU-lidstaten meedoen aan een project. Ook moet de wapenontwikkeling op EU-grondgebied plaatsvinden. Dat is aantrekkelijk voor bijvoorbeeld de Frans-Duitse wens om in de toekomst samen een straaljager te ontwikkelen. In het verleden bouwde Duitsland juist met Groot-Brittannië jachtvliegtuigen, maar dat wordt voor de Britten minder aantrekkelijk als zij niet een deel van de ontwikkeling op hun eigen grondgebied mogen doen. De Britse vliegtuigbouwer BAE kijkt nu al naar partners buiten de EU, zoals Turkije en Japan.

Als de Britten niet meedoen, wordt de grootste uitdaging voor het EU-fonds waarschijnlijk om voldoende projecten te vinden. De Commissie wil jaarlijks één miljard euro beschikbaar stellen om 20 tot 30 procent van de ontwikkelingskosten van gezamenlijke wapens te financieren. De lidstaten zelf moeten dus nog miljarden bijleggen. De Commissie becijferde dat EU-lidstaten jaarlijks 9 miljard euro uitgeven aan wapenontwikkeling. Als de Franse, Duitse en Britse budgetten niet meetellen, blijft er slechts 600 miljoen euro over.

Een bijkomend probleem is dat veel bestaande samenwerkingsverbanden buiten de boot dreigen te vallen. De Commissie wil namelijk niet alleen wapens ontwikkelen, maar tegelijkertijd de EU-industrie beschermen. Daarom kan de Zweedse tak van BAE, dat een door veel Europese landen gebruikt gevechtsvoertuig maakt, geen subsidie krijgen. De eis dat ontwikkeling van wapens op EU-grondgebied moet gebeuren, sluit ook veel activiteiten van rakettenmaker MBDA uit. In dat bedrijf werken het Italiaanse Leonardo, het Britse BAE en het Frans-Duits-Spaanse Airbus al jarenlang succesvol samen. Frankrijk en Groot-Brittannië ontwikkelen bijvoorbeeld nieuwe raketten voor marineschepen, terwijl Italië en Groot-Brittannië een luchtafweerraket bouwen.

Onderzoeksprojecten

Het EU-fonds kan wel een belangrijke rol spelen bij wetenschappelijk onderzoek naar nieuwe militaire technologieën. Voor bedrijven is het riskant daar veel geld in te steken, omdat het leger in hun land het eindresultaat misschien niet wil kopen. Het Amerikaanse leger heeft daarom een agentschap dat samen met bedrijven werkt aan futuristische projecten zoals sensoren in planten om tegenstanders te detecteren, onbemande oorlogsschepen en cyberwapens. Europese krijgsmachten hebben vaak geen geld om dergelijke wetenschap te subsidiëren. Het gevolg is dat Europa achterop raakt bij nieuwe militaire ontwikkelingen rond onbemande systemen en kunstmatige intelligentie. De Commissie wil jaarlijks 500 miljoen euro beschikbaar stellen om hier iets aan te doen, zonder dat een eigen bijdrage van lidstaten wordt gevraagd.

Maar na deze eerste door de EU betaalde onderzoeksfase, zullen landen nog steeds het leeuwendeel van de ontwikkelingskosten op tafel moeten leggen. Ook moeten zij de ongetwijfeld prijzige systemen zelf aanschaffen. De komende jaren ligt de verantwoordelijkheid om iets van hun krijgsmachten te maken dus nog steeds bij nationale hoofdsteden.