Einde aan de straffeloosheid

Het Internationaal Strafhof in Den Haag staat volop in de schijnwerpers nu het samen met Libië Saif al-Islam, de zoon van Kadafi, zal berechten. Wat komt er kijken bij de vervolging van politici en krijgsheren die verdacht worden van internationale misdrijven? Trouw verbleef een half jaar in de wandelgangen van het internationaal strafrecht. Vandaag deel 1: "In een ideale wereld zouden wij een leger hebben".

In een kale buitenwijk van Den Haag staat het International Criminal Court (ICC). De locatie mist elke grandeur. Aan de rand van een industrieterrein torenen de witte kolossen uit boven drukke snelwegen, het spoor en andere kantoren. Hier is het Internationaal Strafhof - in een voormalig gebouw van KPN - gevestigd.

Op het hekwerk dat het complex omringt, zijn bordjes bevestigd met de Nederlandse tekst 'Pas op Schrikdraad.' Het is nog flink zoeken naar dezelfde waarschuwing in het Engels. In de entreehal staan beveiligers bij een röntgenapparaat, waar bezoekers en medewerkers hun jassen en tassen moeten laten controleren. Daarna moet iedereen door een poortje, alsof je incheckt voor een vlucht. De veiligheidsmaatregelen zijn niet voor niets. In dit complex werken experts uit alle werelddelen aan de vervolging en berechting van krijgsheren, politici, hoge ambtenaren en andere machtige personen die verdacht worden van internationale misdrijven die het bewustzijn van de wereldgemeenschap hebben geschokt.

Voor het eerst in de geschiedenis is er een permanent internationaal strafhof. 'Het was een klein wonder dat het er is gekomen,' zegt Gilbert Bitti, die in de jaren negentig als jong jurist deel uit maakte van de Franse vertegenwoordiging bij de Verenigde Naties. Dat was op het hoogtepunt van de jarenlange lobby van een grote groep landen en mensenrechtenorganisaties voor de oprichting van zo'n strafhof. Er waren veel politieke problemen, weet Bitti. Hoop was er ook. "We beleefden dat moment van Utopia: tussen het einde van de Sovjet Unie - en de aanval op het World Trade Centre in New York." Op het wereldtoneel bevonden zich juist politieke leiders die positiever tegenover internationale gerechtigheid stonden. Tony Blair was net aangetreden als premier van het Verenigde Koninkrijk. In Frankrijk regeerde de socialistische premier Lionel Jospin en in de VS de democraat Bill Clinton."

Bovendien waren de eerste fundamenten van het hof al gelegd. De Verenigde Naties hadden enkele jaren eerder - na een vacuüm van veertig jaar na Neurenberg en Tokyo - opdracht gegeven tot de oprichting van de tribunalen voor Joegoslavië en Rwanda. "We stonden op het punt de wereld te veranderen. Iedereen was jong, ik was 32 jaar. Maar je hebt die naïviteit en het enthousiasme nodig om zaken voor elkaar te krijgen", vertelt Bitti.

Dansende diplomaten
Op 17 juli 1998 was het moment daar. De ontlading was enorm, toen tijdens een conferentie in de Italiaanse hoofdstad 120 landen bereid bleken hun handtekening te zetten onder het Statuut van Rome. Bitti herinnert het zich als de dag van gisteren. "Het was een ontzettend emotioneel moment. Met diplomaten, doorgaans heel serieuze mensen, die dansten, huilden en elkaar om de hals vielen.'

De VS, die op de toppen van hun macht verkeerden, bleven dwarsliggen, maar werden via een diplomatieke truc buitespel gezet. "We brachten dit geschenk aan de mensheid", zegt de Fransman met zijn gevoel voor discours, zijn karakteristieke hoge stem en charmante accent. Weinig mensen kunnen zoals Bitti met zo'n aanstekelijke mix van ernst, plezier en milde spot over de verschrikkelijkste zaken praten. "Dit hof gaat in tegen de geschiedenis van de mensheid. Gedurende eeuwen hebben mensen elkaar met veel genoegen gedood. Ik ben zelfs verbaasd dat de mensheid dit heeft overleefd. Zeker voor de machthebbers gold het principe dat ze iedereen maar konden vermoorden, zonder dat ze daarover werden lastig gevallen. Het strafhof brengt daar deels verandering in. Nu kun je niet langer moorden en dan even amnestie verordonneren. Daarom staat het hof voor een verandering in de geschiedenis van de mensheid."

Internationale misdrijven
Het Statuut van Rome voorziet in de vervolging van de zwaarste internationale misdrijven: oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid en genocide. Op termijn komt daar mogelijk het misdrijf agressie (het voeren van een aanvalsoorlog) bij. Wel geldt er een beperking in de tijd. Het ICC kan alleen misdrijven vervolgen die zich hebben voorgedaan ná 1 juli 2002, toen zestig landen het Statuut van Rome hadden geratificeerd en het gerecht daadwerkelijk van start ging. "Alleen waren we toen niet meer in die euforische stemming", stelt Bitti. De aanslagen van 9/11 dienden een nieuw tijdperk van oorlogen en wraakacties aan. Maar het strafhof kwam er. In Nederland. Formeel omdat geen ander land zich had aangeboden, zegt Hans Bevers, die als jurist bij het ministerie van justitie werkte en intensief betrokken is geweest bij de feitelijke oprichting van het strafhof. Inmiddels werkt hij als juridisch adviseur bij het bureau van de aanklager van het ICC. Hij geniet hetzelfde uitzicht als Bitti: het verkeer op de A12. Bij het besluit om Den Haag als vestigingsplaats te kiezen, speelde ook mee dat Nederland vanaf het einde van de 19de eeuw "een zekere traditie heeft ontwikkeld van het huisvesten van internationale conferenties van vrede en recht", legt Bevers uit.

Sleutel
En zo stond de dag na de oprichting van het strafhof de Nederlander Sam Muller met de sleutel in zijn hand op de stoep van het lege KPN-gebouw waar het ICC na een grondige verbouwing haar intrek zou nemen. Waar nu de rechtszalen en het mediacentrum zijn, waren ooit de garages. Het is nog te zien, aan de pilaren die voor bezoekers op de publieke tribune het zicht op de rechtszaal beperken. Het was 14 oktober 2002 toen Bitti deelnam aan de allereerste bijeenkomst van het strafhof. "We waren met z'n achten. En we hadden maar één verdieping: de derde etage."

Geen balans
Inmiddels telt het strafhof ruim 700 medewerkers, afkomstig uit 90 landen. De Argentijnse jurist Luis Moreno-Ocampo werd gekozen tot hoofdaanklager. De 18 rechters komen uit alle delen van de wereld. Meer dan de helft van de magistraten is vrouw. Het huidige budget, bijna 104 miljoen euro, wordt opgebracht door de verdragstaten (die het Statuut van Rome hebben geratificeerd), internationale organisaties, bedrijven en individuen. De lijst van staten die zich hebben aangesloten, is echter uit balans. Het zijn vooral landen in Afrika, Europa en Latijns-Amerika die het Statuut hebben geratificeerd. Grootmachten als de VS, China, Rusland en India ontbreken. Slechts enkele Aziatische landen erkennen het strafhof. Het Midden-Oosten - uitgezonderd Jordanië en Tunesië dat zich recentelijk aanmeldde - schittert door afwezigheid. Op dit moment zijn 119 staten aangesloten. Het goede nieuws is dat de lijst elke maand langer wordt.

"Het doel van het hof is een eind maken aan de straffeloosheid", zegt Hans Bevers. Het gerecht is 'complementair.' Alleen als een land een internationaal misdrijf niet wil of niet kan vervolgen, komt het strafhof in actie. "Nationale vervolging is altijd beter", stelt Bitti. "Want dat gebeurt dicht bij de slachtoffers en de mensen die het bewijs hebben, die de situatie begrijpen, de taal spreken. Maar het is goed om een internationale justitiële instantie achter de hand te hebben. Om mensen er aan te herinneren dat als er op nationaal niveau niks gebeurt, je niet voor eeuwig vrij zult zijn."

Geen politie
"We hebben beperkte macht. In een ideale wereld zouden we een politiemacht en een leger hebben", zegt Gilbert Bitti. "Het is heel moeilijk, zo niet onmogelijk, om macht uit te oefenen over de machtigen, die juist verantwoordelijk zijn voor het organiseren van grootschalig geweld." Landen als Soedan zijn niet bereid om hun eigen president uit te leveren. Het enige wat het strafhof kan doen is te varen op de verplichting van verdragstaten om verdachten te arresteren zodra ze op hun grondgebied komen. "Nu zie je dat mensen aarzelen om naar een ziekenhuis in Duitsland of Frankrijk te gaan. Je pakt zulke machtige verdachten niet altijd, maar beperkt hun actieradius. Daar zijn ze overigens wel zeer gepikeerd over", stelt Bitti vast. Niet alle verdragstaten werken mee. Onlangs kreeg Malawi een schrobbering van het strafhof omdat het de aangeklaagde president Al-Bashir van Soedan had ontvangen.

Internationale samenwerking is voor het functioneren van het strafhof van vitaal belang, stelt Olivia Swaak-Goldman, werkzaam bij het bureau van de aanklager van het strafhof. Er wordt continu gebeld, gemaild en geschreven met de VN, EU, Afrikaanse Unie, verdragstaten, ngo's. "Die contacten gaan niet alleen over het uitvoeren van arrestatiebevelen. Het gaat ook om het verzamelen van informatie en het verkrijgen van toestemming om onderzoek op het grondgebied van landen te kunnen doen." Het strafhof is immers sterk afhankelijk van derden.

Ook met Afrikaanse landen onderhoudt het hof nauwe relaties. Ondanks de kritiek in Afrika dat het ICC tot nu toe alleen Afrikanen heeft aangeklaagd. "We hebben geen keus. Op dit moment gebeuren de misdrijven die onder onze jurisdictie vallen, en waar geen nationale berechtingen zijn, vooral in Afrika", aldus Swaak-Goldman. Met een land als Guinee heeft het strafhof een speciale band. "Elke zes maanden gaan we naar Guinee om nationale rechters te ondersteunen. In de hoop dat ze zelf het onderzoek naar grootscheeps geweld kunnen doen. Als het niet lukt, of als wij straks de resultaten onvoldoende vinden, gaan we de rechters van het strafhof vragen om zelf het onderzoek te doen."

Swaak-Goldman onderstreept dat het strafhof ook Colombia, Noord-Korea, Afghanistan, Nigeria, Georgië, de Palestijnse gebieden en Honduras in de gaten houdt. Machtige landen die het hof niet erkennen, werken toch aardig mee, vindt ze. "Als het in hun belang is natuurlijk." Maar toch, zegt Swaak, verwees de VN-Veiligheidsraad, dat als permanente leden drie landen telt die niet zijn aangesloten bij het Strafhof, de situatie van Libië unaniem naar het ICC. "Het is echter geen perfecte wereld. Pas als elke staat partij is, hebben we universele rechtsmacht en kan niemand zich voor het ICC schuilhouden."

Ook Bitti ontdekte dat de werkelijkheid weerbarstig is. "Om vanuit een gebouw in Den Haag de wereld te veranderen, is niet gemakkelijk." Maar het strafhof heeft op zijn minst een belangrijke symbolische functie. "Ik zag op televisie dat de mensen in Syrië nu zingen: "Bye Bye Bashar! Heb een fijne reis naar Den Haag." Nu is Syrië geen verdragstaat. De Veiligheidsraad komt ook niet in actie om de situatie naar het strafhof te verwijzen. Maar het simpele feit dat het strafhof bestaat, is alleen al belangrijk voor mensen. Er is vanaf nu altijd de dreiging voor machtige mensen dat ze op een dag verantwoordelijk worden gehouden voor wat ze hebben gedaan. Dat is, in mijn visie, wellicht belangrijker dan de zaken die nu bij het ICC dienen."

Hoeveel verdachten zijn er?
In totaal heeft het strafhof zaken aangespannen tegen 26 verdachten. In het speciale strafhof-blok in de gevangenis van Scheveningen zitten op dit moment vijf ICC-verdachten: vier Congolezen (Thomas Lubanga, Germain Katanga, Mathieu Ngudjolo Chui, Jean-Pierre Bemba Gombo) en één Rwandees (Callixte Mbarushimana).

De zes Kenianen die verdacht worden van misdaden tegen de menselijkheid, wegens het organiseren van geweld na de algemene verkiezingen in 2007, gaven gehoor aan de verschijningsbevelen en reizen als vrij man heen en weer tussen Nairobi en Den Haag.

Hoe start het ICC een onderzoek?
De Soedanese president Al-Bashir, aangeklaagd wegens genocide in Darfur, negeerde echter het arrestatiebevel tegen hem. Hij staat op de lijst met voortvluchtige verdachten, waarop Oegandezen, Libiërs, Soedanezen en een Congolees staan.

Het internationaal strafhof kan op drie manieren een zaak starten. Lidstaten kunnen een situatie naar het ICC verwijzen. Indertijd bestond onder experts veel scepsis of deze weg ooit bewandeld zou worden. Tot Oeganda het strafhof vroeg zich te buigen over de vervolging van de leiders van het Verzetsleger van de Heer. Ook de Democratische Republiek Congo, en buurland de Centraal Afrikaanse Republiek wendden zich tot het ICC.

De tweede weg loopt via de VN-Veiligheidsraad, dat het strafhof opdroeg de situaties in Soedan en Libië te onderzoeken. Er ging een arrestatiebevel uit tegen de inmiddels vermoorde Libische leider Kadafi, zijn zoon Saif al-Islam en het hoofd van de militaire inlichtingendienst.

De derde manier geldt als een juridische innovatie. De hoofdaanklager kan ook zelf - proprio motu - een onderzoek beginnen. Voordat hij aan de slag kan, moet hij wel eerst toestemming krijgen van de drie rechters van de kamer van vooronderzoek (pre-trial bench). Intussen voert de aanklager op deze basis zaken tegen zes machtige Kenianen en is hij met een onderzoek in Ivoorkust begonnen.

Het Internationaal Strafhof wordt vaak verward met het Internationaal Gerechtshof, eveneens gevestigd in Den Haag, maar dit hoogste juridische orgaan van de VN gaat over geschillen tussen staten.

Andere 'Haagse' tribunalen:

Joegoslaviëtribunaal, opgericht in 1993 door de VN. Zestig veroordelingen, 40 processen lopen nog. Bekendste verdachten: Milosovic, Karadzic en Mladic.

Niet te verwarren met
Het Libanontribunaal, opgericht in 2009 op verzoek van Libanon. Zetelt in Leidschendam. Doel: berechting daders van aanslag op voormalig premier Hariri.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden