Een omstreden innige relatie tussen bedrijven en fiscus

De fiscus houdt vol dat het in goed vertrouwen samenwerken met bedrijven een succes is, maar inspecteurs hebben kritiek op het systeem, waarbij de boeken amper nog worden gecontroleerd.

Een gelijkwaardige relatie tussen de fiscus en het bedrijfsleven, niet gebaseerd op wantrouwen maar op samenwerking. Dat is het doel van het 'horizontale' toezicht waarmee de Belastingdienst in 2005 van start gaat. Wat destijds begint als een pilot, groeit al snel uit tot een nieuwe manier waarop de Belastingdienst omgaat met bedrijven. "Ik zou niet zeggen dat het een huwelijk is, maar het leidt in ieder geval tot een innige relatie", zegt staatssecretaris Jan Kees de Jager in 2010.


Vanaf 2005 werkt de Belastingdienst steeds meer op basis van vertrouwen. Bedrijven die onder horizontaal toezicht vallen krijgen in principe geen boekenonderzoeken meer. Dit nieuwe toezichtsysteem is een antwoord op een veelgehoorde klacht van bedrijven. Zij vinden de Belastingdienst te wantrouwend en vinden inspecties onaangenaam. Toenmalig staatssecretaris Willem Vermeend zegt dat het systeem is ingevoerd omdat bedrijven er belang bij hebben. De Belastingdienst schrijft al in 2005 dat het met horizontaal toezicht bedrijven naar Nederland wil trekken.


Het systeem moet tegelijkertijd een oplossing bieden voor de leegloop bij de Belastingdienst, die ook in die periode al speelde. Het nieuwe toezichtsysteem zou tijd en menskracht besparen en de dienst wat meer ruimte geven, is het idee.


Maar het plan stuit op weerstand bij inspecteurs. "Ik heb destijds veel discussies gehad met belastinginspecteurs. Zij wilden niet meewerken met horizontaal toezicht, omdat ze bang waren bevoegdheden te verliezen", zegt Vermeend. Toch blijft de Belastingdienst positief over het nieuwe systeem. Theo Poolen, plaatsvervangend directeur-generaal van de dienst en geestesvader van het nieuwe toezichtmodel, is niet bang dat de Belastingdienst opbrengsten zal mislopen. "We leven in een heel net land, verreweg de meeste bedrijven willen het goed doen", meldt hij in 2010.


Het experiment begint in 2005 met een test bij een aantal grote bedrijven, en wordt al snel uitgebreid. Sinds 2007 kunnen ook middelgrote bedrijven er gebruik van maken en vanaf 2011 doet ook het midden- en kleinbedrijf mee. De Belastingdienst wil steeds meer bedrijven onder het nieuwe toezichtsysteem en stelt vanaf 2011 jaarlijks streefcijfers vast voor het aantal bedrijven dat onder horizontaal toezicht moet komen. De Tweede Kamer is al die jaren positief en is blij dat de Belastingdienst een betere dienstverlening biedt aan bedrijven.


Vreemd genoeg is het niet de Tweede Kamer, maar de Belastingdienst zelf die in 2011 opdracht geeft om het effect van horizontaal toezicht in kaart te brengen. De commissie onder leiding van hoogleraar Leo Stevens concludeert dat het nieuwe toezichtsysteem waarschijnlijk geen tijdbesparing oplevert. Inspecteurs zeggen tegen de commissie dat horizontaal toezicht juist méér in plaats van minder tijd kost, omdat zij veel vaker moeten overleggen met bedrijven. In hetzelfde jaar luiden medewerkers bij vakbond FNV anoniem de noodklok. Ze klagen dat ze hun werk niet meer goed kunnen doen en de Belastingdienst daardoor jaarlijks miljarden misloopt.


Ondanks de kritiek van de commissie-Stevens verandert het systeem van horizontaal toezicht niet wezenlijk. Wel groeit de onvrede bij de Belastingdienst. Afgelopen december is het de Vereniging van Hogere ambtenaren bij het ministerie van financiën die aan de bel trekt. "Het capaciteitsprobleem is volgens de medezeggenschapsraden de afgelopen jaren alleen maar groter geworden", meldt de voorzitter.


Maar staatssecretaris Eric Wiebes wil het systeem van niet kwijt. "Horizontaal toezicht is een van de sterktes van ons belastingstelsel en draagt bij aan onze goede handelsrelaties. Daar willen we geen afstand van doen", schrijft hij aan de Kamer in 2015.


Peter Essers, oud- Eerste-Kamerlid en hoogleraar belastingrecht, denkt zelfs dat het systeem alleen maar belangrijker wordt. Nu internationale maatregelen worden genomen tegen belastingontwijking, is een aantal fiscale troeven voor Nederland volgens hem uitgespeeld. "Dan blijven er voor de toekomst nog twee dingen over waarop Nederland de concurrentie met andere landen aan kan gaan om bedrijven aan te trekken: belastingen verlagen en horizontaal toezicht."

Systeem wordt het meest toegepast in Nederland

Horizontaal toezicht is een Nederlandse uitvinding, Nederland voerde het als eerste land ter wereld in. Sindsdien hebben verschillende landen het systeem overgenomen. In 2013 bracht de Oeso, een club van rijke landen die onder meer internationale afspraken maakt voor belastingheffing, het gebruik van horizontaal toezicht in kaart. 24 landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk, de VS, Ierland, Zuid-Afrika, Rusland en Singapore werkten op dat moment met horizontaal toezicht. In geen enkel land wordt het zoveel toegepast als in Nederland: verschillende landen hebben alleen een proef gedaan en de meeste landen gebruiken het toezichtmodel alleen voor grote bedrijven. In Zweden liep een proef op een fiasco uit.


Wetenschappers waarschuwen dat horizontaal toezicht een risico vormt op oneerlijke afspraken. Volgens Rita Szudoczky, die aan de Universiteit van Amsterdam promoveerde en nu aan de Economische Universiteit van Wenen onderzoek doet naar belastingen en staatssteun, is horizontaal toezicht de perfecte manier om geheime afspraken te maken met de Belastingdienst. "Alles binnen horizontaal toezicht is vertrouwelijk en ontransparant. Dat maakt het risico op oneerlijke afspraken groot", zegt ze.


Sinds 2014 gebruikt de Europese Commissie het argument van staatssteun om geheime belastingafspraken aan te pakken. Om die reden moest de Nederlandse Belastingdienst miljoenen euro's naheffen bij Starbucks. Hoogleraar belastingrecht Peter Essers verwacht dat de Europese Commissie horizontaal toezicht gaat onderzoeken op staatssteun. "Er wordt binnen de wetenschap al een tijd over gesproken. Een logische volgende stap is dat de Commissie zich erover gaat buigen", zegt hij.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden