Een migratie-akkoord dat iedereen kan pruimen

Zomaar een bericht, een paar uur na de zwaarbevochten migratie-overeenkomst op de Europese top: de Libische kustwacht meldt het omslaan van een migrantenboot met ongeveer honderd opvarenden. Ze zijn mogelijk allemaal verdronken.

Ver daarvandaan, in een vergaderbunker in Brussel, buigen politici, diplomaten en journalisten zich over de omslachtige formuleringen in de migratietekst waarover 28 regeringsleiders het vroeg in de morgen eens zijn geworden. Dat alleen al is een prestatie, omdat de Italiaanse premier Conte lange tijd dreigt de slotverklaring te boycotten.

Net zo opmerkelijk is dat zowel Conte als zijn Hongaarse ambtgenoot Orbán en de Duitse bondskanselier Merkel positief op deze uitkomst reageert. Als landen met zulke uiteenlopende standpunten over migratie dat zeggen, kan dat twee dingen betekenen: ófwel er is opeens een ongekend Europees saamhorigheidsgevoel in al deze leiders gevaren, ófwel het akkoord is dusdanig vrijblijvend dat niemand zich ertegen kan verzetten.

“Het oosten, westen en zuiden van Europa zijn er samen uitgekomen”, zegt premier Rutte tegen vijf uur gisterochtend. “Maar het moet allemaal nog wel worden uitgewerkt.”

En daar zit ’m de kneep. “Het is veel te vroeg om dit een succes te noemen”, is de bescheiden conclusie van ‘EU-president’ Donald Tusk, onder wiens voorzitterschap het akkoord tot stand kwam.

De tekst rept van ‘regionale ontschepingsplatforms’ in derde landen enerzijds en van ‘gecontroleerde, in de lidstaten op vrijwillige basis opgezette centra’ anderzijds, in Europa dus. Daar zouden asielaanvragen in een veel hoger tempo moeten worden afgehandeld dan nu. Onduidelijk is in welke landen beide soorten faciliteiten komen te staan. Geen enkel land staat te popelen.

Italië hanteert sinds het aantreden van een populistische regering de lijn:‘Wij zijn er klaar mee, laat andere EU-landen de last maar eens van onze schouders nemen’. Maar Nederland is ook geen logische vestigingsplaats, vindt Rutte. “Het ligt meer voor de hand dat die centra komen in de landen waar de migranten de EU binnenkomen, en niet in Nederland.”

Zo staat het akkoord bol van de hete aardappelen. Oostenrijk, dat morgen voor de tweede helft van het jaar het roulerende EU-voorzitterschap overneemt van Bulgarije, krijgt van de andere lidstaten de opdracht om alsnog werk te maken van de Dublin-hervorming, waar Wenen aanvankelijk geen trek in had. Oostenrijk behoort tot de landen die deze aloude afspraak dat het eerste land van aankomst verantwoordelijk is voor de asielaanvraag, dood hebben verklaard en ook geen nieuw leven willen inblazen.

De Oostenrijkse bondskanselier Sebastian Kurz, in ijltempo uitgegroeid tot een prominente stem in het asieldebat, is toch tevreden, hij ook al. “Ik ben blij dat we voor het eerst een trendbreuk hebben bereikt, namelijk dat er toestemming is voor centra buiten de EU.” Als minister van buitenlandse zaken had Kurz daar al voor gepleit, destijds tegen de politieke mode in.

In die categorie valt ook de oproep aan niet-gouvernementele organisaties die in de Middellandse Zee actief zijn met reddingsacties. Die hebben vaak het verwijt gekregen dat ze als ‘taxidienst’ fungeren voor irreguliere migratie tussen Noord-Afrika en Europa. De EU-regeringsleiders nemen die gedachte over. “Alle vaartuigen die in de Middellandse Zee actief zijn, moeten de toepasselijke wetten eerbiedigen en mogen de operaties van de Libische kustwacht niet hinderen”, staat in de tekst.

Hoewel nagenoeg alle besluiten geen besluiten zijn maar intentieverklaringen, is de EU wel de Rubicon overgestoken door conclusies te trekken die tot voor kort als politiek incorrect golden. De populistische wind die in onder meer Italië, Hongarije, Oostenrijk en in iets mindere mate in Duitsland en België is gaan waaien, heeft ook in Brussel de EU-vlaggen in beweging gebracht – met nog onbekende gevolgen in de praktijk. Zeker voor kapseizende migrantenbootjes voor de Libische kust.

Wat staat er in deal?

De Europese Commissie gaat onderzoeken hoe migranten die door reddingsmissies uit zee opgepikt worden, in een land buiten de Europese Unie afgezet kunnen worden. Aan de ene kant moeten deze locaties in overeenstemming zijn met het internationale recht. Dat betekent dat vluchtelingen er bescherming krijgen, terwijl economische migranten terug moeten naar het land van herkomst. De EU wil de centra opzetten in samenwerking met de Verenigde Naties en de Internationale Organisatie voor Migratie. Aan de andere kant moet zo'n opvangkamp ook niet al te aantrekkelijk zijn, om een aanzuigende werking te voorkomen.

De belangrijkste opgave is nu de zoektocht naar een land buiten Europa dat een dergelijk kamp op zijn grondgebied wil. Tot nu toe heeft geen enkel Noord-Afrikaans land zich daartoe bereid getoond.

Maar ook zonder concreet plan is het besluit een forse politieke doorbraak. Toen de Oostenrijkse kanselier Sebastian Kurz vorig jaar als minister van buitenlandse zaken opriep om migranten terug te sturen naar een kamp in Noord-Afrika, kreeg hij flinke kritiek van zijn Duitse collega Sigmar Gabriel. Door bijvoorbeeld Tunesië als opvanglocatie te gebruiken, zou de stabiliteit in dat land in gevaar komen. Een jaar later zitten alle Europese landen op de Oostenrijkse lijn. Met die politieke rugdekking moeten diplomaten een concreet plan uitwerken.

Vrij doorreizen moet stoppen

Een voorname aanleiding voor de politieke crisis rond migratie in de EU was de wens van de Duitse regeringspartij CSU om migranten die na aankomst in Zuid-Europa doorreizen een halt toe te roepen. Onder de Dublin-regels zouden zij terug moeten naar het land waar ze als eerste geregistreerd zijn. Kuststraat Italië wil dat juist niet, want dan zou het onder de huidige Europese regels iedereen na binnenkomst zelf moeten opvangen.

Regeringsleiders hebben nu de ambitie uitgesproken dat er een einde aan het vrije doorreizen moet komen. Maar er zijn geen concrete maatregelen afgesproken, en er is zelfs geen voornemen om dat voor een bepaalde datum wel te doen.

De bredere discussie over wie in Europa verantwoordelijk is voor de opvang van vluchtelingen zit namelijk muurvast. Eigenlijk zou er deze maand een akkoord moeten zijn, maar regeringsleiders hebben die deadline gisteren laten lopen. Er is ook geen nieuwe datum geprikt. Tijdens de volgende topontmoeting in oktober zal alleen gekeken worden of diplomaten al vorderingen hebben geboekt.

Eerst naar de opvang in Europa, en dan verder

De meeste onduidelijkheid heerst er rond nieuwe opvangcentra die landen op EU-grondgebied willen oprichten. Migranten die uit zee zijn gered en toch in Europa worden afgezet, moeten hierheen worden gebracht.

Het is de bedoeling dat zij in deze 'gecontroleerde centra' onder toezicht komen te staan. Van daaruit wordt dan aan andere EU-lidstaten gevraagd hen op vrijwillige basis op te nemen.

De afgelopen jaren was het gebruikelijk dat migranten in Zuid-Europa aan wal worden gezet. Die landen zouden graag zien dat ook andere landen een ontvangstcentrum openen. Maar niemand is ergens toe verplicht, want het openen van een centrum zal op vrijwillige basis gebeuren.

Ook het toezicht in de centra roept vragen op. In Nederland moeten asielzoekers zich 's avonds in het asielzoekerscentrum melden, maar overdag kunnen zij gaan en staan waar ze willen. Asielzoekers die na de Turkije-deal nog op Griekse eilanden aankwamen, werden juist in omheinde kampen vastgehouden.

Uiteindelijk lijkt het plan enigszins op de 'hotspots' die de EU in 2015 oprichtte in Griekenland en Italië. De mediterrane lidstaten zouden daar alle nieuwkomers moeten registreren, in plaats van hen door te laten reizen naar Noord-Europa. Andere Europese landen zouden vervolgens via een verplichte verdeelsleutel mensen uit de centra opnemen. Omdat beide kampen hun verplichtingen niet nakwamen, is dit plan een stille dood gestorven.

Lees ook: EU-leiders bereiken moeizaam akkoord over migratiecentra

Na urenlange, nachtelijke onderhandelingen hebben de 28 EU-leiders in Brussel een akkoord bereiktover het migratiebeleid.