Een karig jubileum feestje

Dertig jaar wordt het overheidsbeleid al beheerst door bezuinigingen. Riante regelingen zijn verdwenen, maar er is meer geld naar de zorg gegaan. Het aandeel van de overheidsuitgaven in de totale economie is al die tijd verrassend genoeg min of meer constant gebleven.

Het bezuinigingsbeleid viert dinsdag, op Prinsjesdag, een verjaardagsfeestje. Met enige goede wil zou je kunnen zeggen dat op Prinsjesdag 1983 het eerste kabinet-Lubbers de eerste echt door bezuinigingen beheerste begroting van na de Tweede Wereldoorlog bij de Tweede Kamer indiende. Dertig jaar later is het van een zelfde laken een pak. Nederland wordt weer, of volgens sommigen nog steeds, geteisterd door een economische crisis en de overheid moet, al dan niet op basis van overtuiging of al dan niet gedwongen, weer een stapje terug doen.

Meer dan een generatie is inmiddels opgegroeid met het idee dat politiek vooral gaat over het gezonder maken van de overheidsfinanciën. Het politieke debat werd door dat onderwerp overheerst, verkiezingscampagne op verkiezingscampagne had de bezuinigingen als thema. Dertig jaar bezuinigingen zonder dat er perspectief is op een publieke sector die in rustiger vaarwater terecht zal komen.

De verzorgingsstaat liep dertig jaar geleden tegen grenzen op. De tekorten van de overheid bereikten recordwaarden. De norm van 3 procent overheidstekort, nu door de landen in de eurozone min of meer aanvaard als het absolute maximum, is kinderspel vergeleken met het tekort waar de eerste minister van financiën, die echt aan het bezuinigen sloeg, Onno Ruding, mee te kampen had. Ruim 6 procent tekort in 1983, terwijl de overheid in die tijd ruim 60 procent van het nationale inkomen afroomde om de wankelende verzorgingsstaat overeind te houden. Uit die jaren komt het begrip de Hollandse ziekte. Er bleef geen geld over voor de private sector, de overheidsuitgaven slokten bijna alles op. De economie leek er onder te gaan bezwijken.

Arrangementen van de overheid op vrijwel elk terrein waren bij het aantreden van het eerste kabinet-Lubbers royaal, soms zeer royaal. Een student kon eindeloos over zijn studie doen, zonder risico op het verlies van een beurs en voor een, in de ogen van een Nederlander in 2013, belachelijk laag collegegeld. Een werkloze mocht rekenen op een lange periode met een uitkering van 80 procent van het laatstverdiende loon. Het vooruitzicht uiteindelijk als bijstandsgerechtigde het eigen vermogen, meestal in de vorm van een eigen huis, te moeten gaan aanspreken bestond niet. In de bijstand zat geen vermogenstoets, sollicitatieplicht voor een WW-gerechtigde bestond formeel wel, maar was een wassen neus. Het recht om alleen bij de opleiding en werkervaring passend werk te hoeven aanvaarden, werd uiterst serieus genomen.

De opbouw van de verzorgingsstaat na de oorlog ging uit van de vooronderstelling dat de hemel op aarde te creëren was. Iedereen kon bestaanszekerheid krijgen, solidariteit was het hoogste goed en de strijd om schaarse goederen en diensten zou tot een verleden kunnen behoren. De voltooiing van de verzorgingsstaat leek in de jaren zeventig bij het aantreden van het kabinet-Den Uyl nog alleen een kwestie van tijd, bijna.

Verzorgingsstaat
Nu, dertig jaar later, wordt er bijna niet meer gediscussieerd over de vraag of een alomvattende verzorgingsstaat levensvatbaar is. Alleen in de Socialistische Partij valt af en toe te horen dat de aloude verzorgingsstaat nog een nastrevenswaardig doel is. Die partij hamert al jaren op het thema van de publieke armoede tegenover soms stuitende particuliere rijkdom. Voor het overige is er geen partij meer die het uitgangspunt rond bijvoorbeeld de werkloosheidsvoorzieningen nog zou willen verdedigen. Eigen verantwoordelijkheid, desnoods aangevuld met een voorzichtig zetje van de overheid, is inmiddels een maatschappelijk breed aanvaard principe.

De niet te beantwoorden vraag is echter of dat andere mensbeeld - je bent in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor je lot - het denken over de rol van de overheid heeft veranderd. Dan wel of de economische grenzen waar de verzorgingsstaat tegen aanliep wel noopten tot een andere verantwoordelijkheidsverdeling. De ongekende stijging van de welvaart suggereert dat er meer aan de hand is dan economische grenzen alleen. In de jaren zeventig bedroeg het gemiddelde inkomen volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek ruim 18.500 euro. In 2010 was dat gegroeid tot ruime 23.000 euro. Een groei met een kwart, gecorrigeerd voor inflatie en gecorrigeerd voor veranderingen in lastendruk. De totale economie groeide in die jaren met ruim 300 procent: van een slordige 164 miljard euro naar ruim 600 miljard, al is in dat cijfer dan weer geen rekening gehouden met de inflatie.

Nederland is aanzienlijk rijker geworden in die dertig jaar. Dankzij een terugtredende overheid zal de één zeggen, door schralere overheidsregelingen volgens de ander. We zijn een dynamischer land volgens de één, we zijn een egoïstischer land volgens de ander. Het wettelijk minimumloon, ooit door oud-minister van sociale zaken en voormalig CDA-fractieleider Bert de Vries een toonbeeld van beschaving genoemd, is veertig jaar later, als rekening wordt gehouden met de inflatie, nog ongeveer even hoog als in 1974.

Twee voorbeelden die aangeven hoe anders er na dertig jaar bezuinigen wordt omgegaan met overheidsvoorzieningen: de werkloosheids- en bijstandswet en de voorzieningen voor studenten in het hoger onderwijs.

In de jaren zeventig was Nederland te klein toen VVD-oppositieleider Hans Wiegel van misbruik van sociale zekerheid en mogelijke luiheid van uitkeringsgerechtigden een politiek thema maakte. In de huidige politieke opinie zouden de regelingen van destijds waarschijnlijk als wel erg luxe worden beschouwd. Tachtig procent van het laatst verdiende loon was de norm voor een WW-uitkering. Zelfs in de jaren tachtig - bezuinigen was al normaal geworden - werd de regeling nog verlengd tot maximaal 7,5 jaar. De bijstand was ver weg voor iemand, die zijn baan verloor. Bovendien, mocht iemand zo lang werkloos zijn dat bijstand onvermijdelijk werd, dan bestonden er geen kortingen op de uitkeringen op grond van bijvoorbeeld eigen vermogen.

In het huidige regeerakkoord van het tweede kabinet van Mark Rutte wordt de WW, na alle versoberingen van de afgelopen decennia, nog eens verder aangepakt. Een jaar WW zou genoeg moeten zijn, vond deze coalitie aanvankelijk. Het akkoord met werkgevers en werknemers heeft die voornemens voorlopig aanzienlijk verzacht, maar verder ingrijpen blijft actueel. Van die eens naar verhouding riante uitkering, is niet veel meer over en bovendien dreigt al snel de bijstand met alle gevolgen voor het aanwezige vermogen.

In 1980 werd aan werkloosheids- en bijstandsuitkeringen ruim vier miljard euro uitgegeven. Dertig jaar later kost de WW alleen al ruim vier miljard. De uitgaven als percentage van de totale economie (het bruto binnenlands product), voor alleen WW-uitkeringen blijft nagenoeg stabiel: 2,1 procent in 1980, 2,3 procent in 2012. De totale beroepsbevolking groeide echter met ruim 2, 6 miljoen mensen, wat de kans op werkloosheid uiteraard ook vergroot. Of de enorme versoberingen van de werkloosheidsregelingen hebben bijgedragen aan het in de perken houden van de kosten, valt uit deze gegevens niet snel op te maken. Daarvoor dient bijvoorbeeld gekeken te worden naar de vraag of de gemiddelde duur van een uitkering sterk afgenomen is. Het argument was immers vaak dat mensen in de WW geactiveerd moesten worden. Een grove conclusie kan echter zijn dat de WW redelijk beheersbaar is wat totale uitgaven betreft.

En dan het tweede voorbeeld. De eeuwige student was begin jaren tachtig nog een reëel bestaand iemand. Prikkels als prestatiebeurs of oplopende collegegelden waren onbekend. Studenten kregen nog ruim 3.300 gulden kinderbijslag en konden, afhankelijk van het inkomen van de ouders daar bovenop een studietoelage krijgen van ruim 10.000 gulden. Het bedrag was opgebouwd uit een renteloos voorschot van ruim 1600 gulden. De rest bestond voor 70 procent uit een schenking van de overheid en 30 procent uit, opnieuw, een renteloos voorschot. Het collegegeld was gestegen naar 898 gulden. Inmiddels is het collegegeld 1.835 euro. Dat is vier keer zoveel, geen rekening houdend met geldontwaarding.

De totale uitgaven aan studietoelagen in het hoger onderwijs bedroegen in 1980 341 miljoen euro. In 2011 is dat opgelopen tot bijna drie miljard euro, terwijl in die dertig jaar de deelname aan het hoger onderwijs explosief steeg. Ook hier is een eenduidige conclusie of alle versoberingen effect gehad hebben niet zo maar te trekken, al is wel duidelijk dat de gemiddelde studieduur aanmerkelijk daalde. De conclusie kan alleen maar zijn, dat de kosten van het hoger onderwijs per student dramatisch zijn gedaald.

De economie groeide in dertig jaar tot drie keer de omvang van 1980 (niet gecorrigeerd voor inflatie). De overheid nam daar in dat jaar en een paar daaropvolgende jaren een nog steeds groeiend aandeel van in. De collectieve uitgavenquote (het aandeel van de publieke uitgaven in de totale economie) lag in 1980 op 55,9 procent, om te groeien tot een absoluut record van 60,4 procent in het jaar van de eerste begroting van Onno Ruding. In 2012 ligt de collectieve uitgavenquote op 49.5 procent, niet eens zoveel minder dan in 1980. De overheidsuitgaven zijn met andere woorden in echte euro's in dertig jaar, net als de economie zo'n beetje verdrievoudigd.

Smalle marge
Dertig jaar politieke discussie over bezuinigen en het gezonder maken van de overheidsfinanciën heeft dus niet al te spectaculaire resultaten opgeleverd. De marge van democratische politiek is smal, zei Joop den Uyl ooit over de mogelijkheden als politicus tot echte veranderingen te komen. De overheidsfinanciën zijn als je dertig jaar terugkijkt nog minder te sturen dan een grote olietanker op de Noordzee.

Toch zijn er wel opvallende veranderingen te constateren als je kijkt naar waar de overheid het geld aan uitgeeft. In echte euro's geeft Den Haag uiteraard aan alles veel meer uit. Maar die euro's zijn door inflatie minder waard dan de guldens uit het begin van de jaren tachtig, en het beeld wordt nog eens indringender als het totaal van een soort uitgave wordt afgezet tegen het totaal van de overheidsuitgaven.

Het onderwijs wordt volgens D66-leider Alexander Pechtold al jaren verwaarloosd. De concurrentiekracht van Nederland kan volgens hem slechts gestimuleerd worden door meer onderwijsuitgaven en de cijfers geven hem geen ongelijk. Onderwijs is zo'n uitgavencategorie die in dertig jaar zwaar heeft moeten inleveren. In 1980 ging het nog om 6,9 procent van het bruto binnenlands product, in 2012 was dat aandeel gedaald naar 5,5 procent. Als daar bij bedacht wordt dat het aantal studenten in zo'n beetje alle onderwijsvormen aanzienlijk steeg, wordt het beeld alleen maar schriller.

Voor de WW en de bijstand geldt eenzelfde verhaal. Uiteraard, door de huidige crisis stijgen de uitgaven snel, maar die invloed van de conjunctuur doet niets af aan de trend dat uitkeringen afgezet tegen het bbp dalen. Van 6 procent in 1980 naar 2,3 procent in 2012.

De totale sociale zekerheid doet verrassenderwijs aan die trend mee, ondanks de snelle stijging van het aantal AOW-gerechtigden in die dertig jaar. In 1980 ging 17,6 procent naar sociale zekerheid, terwijl dat aandeel in 2012 gedaald was naar 12,9 procent.

Het zijn dalingen, maar nog zeer bescheiden dalingen vergeleken de Nederlandse uitgaven voor defensie. In het begin van de jaren tachtig stond de Berlijnse Muur nog stevig op zijn fundament. Het was de tijd van de plaatsing van kruisraketten, ook op Nederlandse bodem. In die jaren ging 2,7 procent van het bbp naar het defensieapparaat. Dertig jaar vredesdividend levert in 2012 een aandeel op van 1,1 procent.

Waar is dat geld dan heengegaan? Naar de zorg, uiteraard. In het begin van de jaren tachtig was het onderwerp nog niet zo actueel, maar de niet te beheersen uitgaven voor zorg speelde tien jaar later al een prominente rol in de politieke discussies om niet meer te verdwijnen. Begin jaren tachtig ging 4,6 procent naar zorg, 1,9 procent daarvan naar de AWBZ-achtige regelingen. In 2012 was dat aandeel gestegen naar respectievelijk 10,7 procent en 4,6 procent.

Enorme staatsschuld
Een opvallender stijger zijn de uitgaven voor (binnenlandse) veiligheid. De politie en aanverwante zaken consumeerden in het begin van de jaren tachtig 1,3 procent van het bbp, in 2012 1,9 procent, een stijging van maar liefst bijna 50 procent. Na de zorg is veiligheid de grootste stijger in de overheidsuitgaven.

Dertig jaar bezuinigen leverde niet meer dan twee momenten op dat de minister van financiën kon melden dat de overheidsbegroting een overschot te zien gaf. Minister Gerrit Zalm van financiën aan het einde van de tweede paarse coalitie en zijn uiteindelijke opvolger Wouter Bos bij het begin van het derde kabinet-Balkenende waren de gelukkigen. Over die in de loop der jaren opgebouwde enorme staatsschuld dient rente te worden betaald. Rente, zo zou je denken, die dan wel de mogelijkheid om geld aan nuttiger zaken te besteden beetje bij beetje verkleint.

Dat valt echter mee. Niet omdat de staatsschuld aanzienlijk lager zou zijn. Die is in die dertig jaar uiteindelijk gegroeid van 45 procent in 1980 naar 63 procent in 2012 (om maar te zwijgen over de spectaculaire stijging, door de crisis, in 2013 naar 75 procent). Voor de Nederlandse pensioenen mag het een enorme last zijn, voor de rente-uitgaven van de overheid is de gestage daling van de rente in de wereld, die inzette in de jaren tachtig een zegen. Daardoor daalde de rente-uitgaven van de overheid van 3,7 procent van het bbp in 1980 naar 1,8 procent in 2012.

Sinds de kredietcrisis van 2008 komt het zelfs voor dat Nederland op korter lopende staatsleningen een negatieve rente betaalt. Beleggers zijn bereid dit land met een solide en constant begrotingsbeleid een vergoeding te betalen voor het mogen stallen van hun euro's.

Met medewerking van Marjon Op de Woerd

Voor dit artikel is onder meer gebruikgemaakt van studies van het Centraal Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek

undefined

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden