Een beetje meepraten is nog geen democratie

„Wij zijn naïeve dromers wanneer wij menen in een democratie te leven”, schrijft historicus Frank Ankersmit. Wat door ons gekozen volksvertegenwoordigers met hun macht doen, mogen ze namelijk zelf weten. Valt er nog aan deze ’electieve aristocratie’ te ontkomen?

Vorige maand kozen we nieuwe gemeenteraden. En in juni gaan we weer naar de stembus, om een nieuwe Tweede Kamer te kiezen. De kiezer beslist dan over het lot van politieke partijen en politici, en bepaalt wie er in het stof bijt: Balkenende of Cohen. Zo wil het de democratie; het politieke systeem waarin wij een rotsvast vertrouwen hebben.

Maar leven wij eigenlijk wel in een democratie? Een vraag die vrijwel iedere Nederlander even stupide zal vinden als de vraag hoeveel tweemaal twee is. Toch zijn politieke theoretici het er al sinds Rousseau (1712-1778) vrijwel unaniem over eens dat ons politieke systeem helemaal geen democratie is, maar een electieve aristocratie.

In een representatieve democratie, zoals die van ons, heerst niet het volk, maar een door het volk gekozen aristocratie. Het moment waarop wij in het stemhokje onze stem uitbrengen, het moment suprême waarop het volk zijn macht uitoefent, is tegelijk het moment waarop wij onze macht aan iemand anders toevertrouwen. Onze machtsuitoefening komt neer op het afstaan van macht. Wat die gekozen volksvertegenwoordigers met de macht doen, is geheel aan hen. Ons oordeel wordt daarover niet meer gevraagd. Onze greep op de macht gaat niet verder dan dat wij na teleurstellende ervaringen vier jaar later een andere volksvertegenwoordiger aan de macht kunnen helpen, in de vaak ijdele hoop dat die het er beter vanaf zal brengen. Hoe je het ook wendt of keert, als dat de situatie is, dan heb je met een electieve aristocratie van doen. De betekenis van ’democratie’ en ’aristocratie’ staat eenvoudigweg geen andere conclusie toe. Wij zijn naïeve dromers wanneer wij menen in een democratie te leven.

In Rousseau’s tijd werd voor het eerst gesproken over de representatieve democratie. Zoals velen na hem was Rousseau graag bereid te erkennen dat dit de minst slechte regeringsvorm was. Maar, principieel als hij was, hij vond dat je de dingen niet mooier voor moet stellen dan ze zijn, door die ’representatieve democratie’ een ’democratie’ te noemen. Wie dat doet bedriegt zichzelf.

Rousseau redeneerde als volgt. Veronderstel dat er zoiets is als de volkswil. Dan zijn verkiezingen ervoor om de volksvertegenwoordigers te kiezen die deze volkswil vertolken. Zij moeten die vervolgens ten uitvoer brengen.

Er zijn dan twee mogelijkheden: ofwel wat die volksvertegenwoordigers besluiten, stemt overeen met de volkswil, of dat is niet zo. In het eerste geval heb je helemaal geen volksvertegenwoordiging nodig. Dan is het voldoende om vast te stellen wat die volkswil is; en dat kan je het volk gewoon even vragen. Ofwel die volksvertegenwoordigers vinden dat zij een eigen verantwoordelijkheid hebben voor het landsbelang en dat hun oordeel daarbij soms anders uit zal vallen dan dat van het volk.

Het kan best zijn dat die volksvertegenwoordigers daar uitstekende redenen voor hebben en dat hun oordeel beter is dan dat van het volk. Rousseau zal het niet bestrijden. Alleen, als in de representatieve democratie aldus de volksvertegenwoordiging en niet het volk aan het langste eind trekt, dan kun je onmogelijk nog van een democratie spreken. Je hebt dan te maken met een aristocratie waar een kleine minderheid van volksvertegenwoordigers haar wil op kan leggen aan heel het volk. Alweer, dat kan goed uitpakken – maar een democratie is het niet. Vandaar Rousseau’s conclusie dat de representatieve democratie ofwel overbodig is, ofwel in strijd met de democratie. En daar is inderdaad geen speld tussen te krijgen.

Vrijwel alle politieke theoretici aan het einde van de 18de eeuw die conceptuele precisie op prijs stelden, waren het met Rousseau’s analyse eens. En zo is het nog steeds. De belangrijkste hedendaagse theoretici van de democratie – Hannah Arendt, Sheldon Wolin, Benjamin Barber, John Dunn, Bernard Manin, Robert Dahl – erkennen ruiterlijk het aristocratisch karakter van ons politieke systeem.

Aldus ontstond een diepe kloof tussen het technisch correcte gebruik van het woord ’democratie’ en het gewone taalgebruik, dat bepaalt hoe het overgrote deel van de burgers tegen hun politiek systeem aankijkt. Dat laatste is dus één groot misverstand: het gewone taalgebruik misleidt de burger systematisch over de ware aard van zijn politieke systeem. Want hoe vaak we dat systeem ook een democratie noemen, het is en blijft een aristocratie; net zoals je je oude Opeltje wel tienduizend maal een Rolls Royce kunt noemen, zonder dat het daardoor ooit echt een Rolls Royce wordt.

Wat nu?

Je kunt proberen onze representatieve democratieën zo te veranderen dat het échte democratieën worden. De andere mogelijkheid is te berusten in het feit dat onze politieke systemen in feite aristocratieën zijn, om vervolgens alles op alles te zetten om te voorkomen dat ze ontaarden in egoïstische oligarchieën beheerst door vriendjespolitiek, nepotisme, coöptatie en zelfverrijking. Allemaal euvels waarvan de krantenlezer weet dat die de laatste tijd vaker voorkomen dan in de dagen van Willem Drees.

De eerste optie verdient natuurlijk de voorkeur. Emmanuel Sieyès – de constitutionele Einstein van het einde van de 18de eeuw – ontwikkelde daartoe een ingenieus voorstel. Bedenk daarbij dat met de val van het koningschap in augustus 1792 alle bestaande bestuurlijke structuren in Frankrijk tot op de bodem werden afgebroken, zodat ter plekke iets geheel nieuws verzonnen moest worden. Zoiets heeft zich in die mate nooit ergens anders voorgedaan. Dat leidde tot een stortvloed aan voorstellen waarin alle denkbare (en ondenkbare) opties werden verkend. Er is daarom in de geschiedenis van geen enkel ander westers land een periode geweest waarin over grondwettelijke problemen zo diepgaand, zo origineel en zo vruchtbaar gediscussieerd is als in het revolutionaire Frankrijk.

Met Rousseau deelde Sieyès het inzicht dat alle narigheid rond de representatieve democratie voortkomt uit de spanning tussen enerzijds de afgevaardigde die met een mandaat aan zijn kiezers is vastgeklonken, en anderzijds de representant met een eigen autonomie ten opzichte van zijn kiezers. De volksvertegenwoordiger met kiezersmandaat past uiteraard keurig in het model van de democratie; zijn autonome collega met geen mogelijkheid. Hoe introduceer je de aan de kiezer gebonden afgevaardigde in de representatieve democratie zonder dat deze verkleurt tot een (gekozen) aristocratie?

Het ingenieuze voorstel dat Sieyès daartoe ontwikkelde, gaat als volgt.

Een direct door het volk gekozen Tribunaat registreert in volstrekte openheid alle noden, wensen en zorgen van de bevolking en doet voorstellen tot wetgeving. De vertegenwoordiger is slechts de gevolmachtigde van het volk. Hier blijven we dus nog geheel binnen de grenzen van de democratie. Vervolgens is er een eveneens direct door het volk gekozen uitvoerende macht – waarbij Sieyès strikt onderscheidt tussen ’beleid’ en ’uitvoering’ – met het expliciete doel dat de aansluiting van de één op de ander een voortdurend punt van zorg en aandacht zijn zal. In de derde plaats is er een direct door het volk gekozen wetgever. Afgevaardigden van het Tribunaat bepleiten bij dit ’legislatief’ de door het Tribunaat ontwikkelde wetsvoorstellen. Afgevaardigden van de uitvoerende macht geven hun eigen visie daarop. De wetgever velt een eindoordeel over die beide pleidooien, dat daarmee kracht van wet verkrijgt. Deze wetgever heeft dus niet de bevoegdheid om zélf wetten voor te stellen – want dat zou een aristocratisch element introduceren – maar spreekt alleen een oordeel uit over het debat tussen Tribunaat en uitvoerende macht. Net zoals de rechter zijn oordeel velt na de officier van justitie en de advocaat gehoord te hebben.

In ons systeem functioneert de volksvertegenwoordiger enerzijds als een doorgeefluik van de wensen en gevoelens van de bevolking. Dat herinnert inderdaad aan de pure democratie.

Anderzijds staat hij permanent onder grote druk om daar afstand van te nemen omdat hij als (mede-)wetgever ook moet beslissen over wat er met die volkswil moet gebeuren. Dat is het aristocratische moment – waaraan onze Grondwet nadrukkelijk de prioriteit geeft in artikel 67, lid 3, alwaar verlangd wordt dat de Kamerleden zullen stemmen ’zonder last’. Dat is dus het grondwetsartikel dat, hoe je het ook wendt of keert, van ons politiek systeem een aristocratie maakt.

Het geniale van het voorstel van Sieyès is dat hij een werkbare constructie bedacht waarin hij, middels zijn Tribunaat, dat puur democratische element van de door een mandaat strikt aan de bevolking gebonden volksvertegenwoordiger wist te behouden. En dat binnen een systeem dat geheel door representatie gedragen wordt. Hier hebben we dus inderdaad met een echte representatieve democratie te maken en niet langer met die vorm van democratie die met zichzelf in tegenspraak is.

Een echte representatieve democratie is dus wel degelijk mogelijk. Nu kun je tegenwerpen dat er best iets voor de aristocratie te zeggen valt en dat er vooral niet te vaak en teveel naar het volk geluisterd moet worden. Ook kun je beweren dat het invoeren van het systeem van Sieyès bepleit een hele hoop gedoe geeft waar niemand zin in heeft. Oké, maar dan moet je ook ophouden jezelf als democraat te afficheren en ruiterlijk erkennen dat je de aristocratie boven de democratie verkiest, ofwel te lui, te ongeïnteresseerd of te conservatief bent om de democratie in te voeren. Er is geen cynicus voor nodig om te weten hoe onze bestuurders – wereldwijd – zullen reageren. Een klasse die de macht een keer in handen heeft, doet daar ongaarne afstand van.

Dat brengt ons bij de volgende vraag: hoe om te gaan met het gegeven dat wij in de nabije toekomst met een electieve aristocratie blijven zitten?

Het cruciale inzicht is dat alle dingen in deze wereld, en dus ook regeringsvormen, onderworpen zijn aan veroudering en slijtage. En we weten ook al sinds de dagen van Polybius wat dat betekent voor regeringsvormen. De monarchie neigt ertoe te degenereren tot despotisme. Democratie verwordt makkelijk tot een zogenaamde ochlocratie: een regering door de straat. Zo heeft de aristocratie een aangeboren neiging te ontaarden in een zelfzuchtige regering door een select groepje.

Deze oligarchisering voltrekt zich in een steeds rapper tempo. In de eerste plaats valt daarbij te denken aan de vervaging van de grenzen tussen het publieke en het private domein, die door de politiek bewust gestimuleerd is. Publieke bevoegdheden zijn meer en meer in private handen gekomen, en daarover wordt dan ook geen publieke en ’verticale’ verantwoording meer afgelegd. Dat werkt vanzelfsprekend corruptie, willekeur, nepotisme en zelfverrijking in het publieke domein in de hand. Ooit liep er een vrij heldere grens tussen het publieke en het private domein, maar dat grensgebied is verworden tot een onoverzichtelijk niemandsland met talloze, door de burger niet vermoede schuttersputjes waarin lokale potentaatjes het publieke belang ten eigen voordele uitbaten. Ziedaar het onmiskenbare teken van de oligarchie.

In de tweede plaats kun je denken aan de nieuwe kaste van managers in overheidsdienst. Zij komen nog het dichtst in de buurt van de adel van het Ancien Régime – zij het dat de managers de allure, de goede smaak en fijnzinnigheid van de vroegere adel pijnlijk missen; platte en brutale patjepeeërs zijn het. Met die managers is het zoals met de communistische partij in Sovjet-Rusland: ze vallen buiten alle controle en kritiek omdat zij zelf die controle belichamen. Zo kweek je tirannen.

In de derde plaats verschoof in ons politieke systeem het accent van het formuleren van de volkswil naar de uitvoering daarvan. Het traject, lopend van kiezer via de politieke partij naar de staat raakt ondervoed en sterft af. Allesbeheersend is nu een heel ander traject, lopend van Staat naar samenleving en burger. Daar, bij de Staat, gebeurt vrijwel alles; daar worden alle wezenlijke beslissingen genomen, daar speelt de burger als kiezer geen rol meer, daar vindt de burger steeds de volle macht van de staat tegenover zich. En hoe vriendelijk, luisterend en invoelend de Staat zich ook op mag stellen, feit blijft dat de machtsverhoudingen hier zeer asymmetrisch zijn en steeds in het voordeel van de Staat. De Staat heeft alle troeven in handen. Burgerfora, referenda, participatieve en deliberatieve democratie zijn hier nooit meer dan een pleister op de wonde.

Dat is het lelijke gezicht van een degenererende aristocratie.

Van het democratiseren van ons systeem moet je dus geen hoge verwachtingen hebben. Van een aristocratie kun je nu eenmaal geen democratie maken (tenzij je de moed hebt om het radicale recept van Sieyès op te volgen). Net zoals je van een kat geen hond kan maken, of omgekeerd.

Toegegeven, er is niets op tegen om democratische elementen in onze electieve aristocratie in te voeren; denk daarbij aan referenda of aan de deliberatieve en de participatieve democratie. Maar dat blijft rommelen in de marge. Vooral ook omdat er voor die nieuwigheden alleen maar ruimte is aan de uitvoeringskant van ons openbaar bestuur. Maar dan zijn op het hoogste niveau alle echte beslissingen al genomen. De burger kan dan alleen nog een beetje meepraten over hoe de puntjes op de i gezet moeten worden. Dat is toch niet wat wij onder democratie verstaan.

Maar daarmee hoef je nog niet te berusten in die oligarchisering van onze Staat. Integendeel, dat is een strijd die we geen moment mogen laten rusten. Want zodra we even niet opletten worden we bestuurd door mensen die aan ons geen boodschap hebben.

En als ons systeem dan in wezen een electieve aristocratie is, dan weten we ook hoe we die oligarchisering het beste tegen kunnen gaan. Namelijk door aan dat element van ’electie’, van verkiezing alle ruimte te geven. Dat geldt in eerste instantie voor de gekozen burgemeester, de gekozen commissaris van de Koningin en bovenal voor de gekozen minister-president. Maar, zoals Sieyès al beklemtoonde, verkiezing is een desideratum, een eis die je aan heel het openbaar bestuur moet stellen: Rijk, provincie, gemeente en de besturen van organen met een publieke taak. Kortom, voor wat betreft de bestuurlijke top van alle bestuurseenheden van het overheidsapparaat moet gekozen worden tussen benoeming en verkiezing. De strategie behoort dan steeds te zijn: verkiezing: ja, tenzij, en benoeming: nee, mits.

Ik sluit af, half in scherts. Wat ons land nu bovenal behoeft is de verkiezing van een Nationale Vergadering waarvoor iedere Nederlander zich kandidaat kan stellen. Die Vergadering krijgt tot taak om binnen twee jaar na installatie een nieuwe Grondwet en een nieuwe constitutie op te stellen – waarbij de oude uiteraard best als uitgangspunt mag dienen. Het resultaat van de arbeid van die Nationale Vergadering wordt ter ratificatie aan de kiezer voorgelegd. De bevoegdheden van Parlement en regering inzake grondwetsherziening worden voor de duur van die ratificatie opgeschort, zodat het volk vrijelijk over die nieuwe constitutie beschikken kan. Zo deden we dat hier al in 1798, dus waarom zou dat anno 2010 niet meer kunnen? Zijn we nu soms minder democratisch dan we tweehonderd jaar geleden al waren?

Als we dit doen, dan is er nog hoop voor de democratie! Anders niet.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden