Druk op het polderparadijs

gunstig | Belastingklimaat Jarenlang lagen kleine Europese landen waaronder Nederland dwars bij de aanpak van belastingontwijking in Europa. Nu is de maatschappelijke druk zo groot dat er wel stappen moeten worden gezet.

In besloten groepen werken Europese ambtenaren al bijna twintig jaar aan maatregelen om belastingontwijking tegen te gaan. Tot voor kort leidde dit tot weinig resultaat. Nederland lag opvallend vaak dwars, blokkeerde voorstellen, ontkende de problematiek en hield zich niet aan afspraken. Onder druk van recente onthullingen over belastingontwijkingconstructies zoals SwissLeaks en LuxLeaks veranderen de landen sinds vorig jaar voorzichtig van koers en maken ze voor het eerst bindende afspraken. Tijdens het Europese voorzitterschap had Nederland daarin zelfs een voortrekkersrol.

Dit blijkt uit onderzoek door Trouw en het platform voor onderzoeksjournalistiek Investico op basis van interne stukken van Europese werkgroepen, die geheim dienen te blijven en nu zijn gelekt. De stukken zijn in handen gekomen van het Duitse NDR en gedeeld met het internationale consortium van onderzoeksjournalisten ICIJ, waar Trouw deel van uitmaakt. Een reconstructie.

Soevereine zaak

In het Luxemburgse kuuroord Mondorf-les-Bains komen in 1997 de Europese ministers van financiën bijeen. Ze staan aan de vooravond van een omvangrijk Europees project: de invoering van de euro. Alle ogen zijn dan ook gericht op de afspraken die Gerrit Zalm en zijn Europese collega's maken over de wisselkoersen waartegen nationale munten zullen opgaan in de euro.

Maar in de marge van de vergadering spreken de ministers ook over belastingontwijking. Ze werken voor het eerst aan een richtlijn die ervoor moet zorgen dat landen niet meer met elkaar concurreren om met steeds lagere belastingtarieven of gunstige afspraken bedrijven voor zich te winnen. Want, zo redeneren de ministers, deze concurrentie leidt tot een race naar de bodem waar geen enkel land beter van wordt.

Kort na de bijeenkomst in Mondorf-les-Bains zetten de ministers hun handtekening onder de gedragscode voor belastingbeleid. Ze spreken af om schadelijke belastingwetten af te schaffen en geen nieuwe schadelijke regels in te voeren. Daarmee moet een einde komen aan belastingontwijking in de Europese Unie.

In 1997 gaat alle aandacht uit naar de invoering van de euro en krijgt het voorstel tegen belastingontwijking weinig aandacht. Zo'n 17 jaar later begint de omslag. Na de economische crisis en onthullingen over belastingontwijking door multinationals via Luxemburg (Luxleaks), is de publieke verontwaardiging groot. Europese ministers roepen opnieuw dat belastingontwijking moet worden aangepakt.

Jarenlang zit in de eerste zin van de gedragscode het grootste obstakel voor de pogingen om belastingontwijking tegen te gaan. In die zin benadrukken de lidstaten dat belastingheffing een soevereine zaak blijft. Afstemming is nodig, maar landen behouden het recht om hun eigen belastingbeleid te voeren. Europa mag zich niet te veel mengen in het nationale belastingdomein. De gedragscode wordt daarom niet bindend. Om te zorgen dat de code geen dode letter wordt, stellen de ministers een werkgroep aan die moet controleren of lidstaten zich wel aan de gedragscode houden. Deze gedragscodegroep van hoge ambtenaren uit de verschillende lidstaten onderzoekt in besloten Europese overleggen of landen zich aan de regels houden. De groep werkt op basis van peer review: landen controleren elkaar en spreken elkaar langs diplomatieke weg aan als ze zich niet aan de afspraken houden.

De groep gaat onder leiding van de Britse Labour-politica Dawn Primarolo in 1998 voortvarend van start. Alleen al in het eerste jaar onderzoekt de groep meer dan 280 belastingregels. 66 daarvan zijn volgens de groep schadelijk en moeten worden afgeschaft.

Maar daarbij stuit de groep meteen op de beperkingen van de Europese afspraken. De groep heeft niet de macht om afschaffing te verplichten, ze kan alleen met politieke druk afschaffing afdwingen. Het tegengaan van belastingontwijking wordt daarmee een politiek proces van geven en nemen dat grotendeels achter de schermen plaatsvindt.

Nederland krijgt het dat eerste jaar direct zwaar te verduren: de meeste schadelijke praktijken, zeventien in totaal, zijn van Nederlandse bodem. Vooral de geheime afspraken tussen de Belastingdienst en multinationals kunnen volgens de groep niet door de beugel. Ze zijn oneerlijk en niet transparant, is de conclusie. Onder druk past Nederland enkele regels aan, maar andere regels veranderen om onduidelijke redenen weinig of niet. Want het laatste woord ligt bij de landen zelf: zij mogen kiezen of ze hun schadelijke belastingregels handhaven of niet.

De groep blijft de jaren daarna achter de schermen onderzoek doen. Eind 2014 waren meer dan 400 belastingregels onderzocht. Een tijdrovende klus. Bovendien is de aanpak niet erg succesvol: ondanks kritiek passen landen hun beleid niet altijd aan.

Innovatiebox

Sommige landen, waaronder Nederland, doen zelfs het tegenovergestelde van wat de bedoeling is. Tegen de afspraken in nemen zij nieuwe schadelijke belastingwetten aan. Nederland krijgt vooral commentaar op de invoering van de Innovatiebox in 2010, een vervolg op de octrooibox uit 2007. Met deze regeling worden inkomsten uit innovaties belast met 5 procent in plaats van de gebruikelijke 25 procent. Zo weten internationaal opererende bedrijven via Nederland weinig belasting te betalen over hun winsten. Eenmaal in één land betaald, hoeft er in een ander land, met een hoger tarief, niet meer te worden afgedragen aan de ficus.

De gedragscodegroep onderzoekt de Innovatiebox en concludeert - ondanks luide kritiek van Duitsland - dat de regeling niet in strijd is met de gedragscode. Dit ligt meer aan de definities die in 1999 zijn bedacht dan aan de mate waarin de Innovatiebox belastingontwijking faciliteert. Regelingen mogen alleen schadelijk worden genoemd als ze selectief, kunstmatig of niet-transparant zijn. Landen mogen zelf weten of ze een laag tarief toepassen zoals bij de Innovatiebox. Brussel heeft daar niets over te zeggen en het aanpakken van belastingontwijking loopt opnieuw stuk op de soevereiniteit van lidstaten.

Een ander probleem voor de werkgroep is dat belastingontwijking niet ophoudt bij de grens. Europa is een gatenkaas met verschillende belastingwetten die niet op elkaar aansluiten en waar bedrijven handig gebruik van kunnen maken. Zeker na invoering van de euro is het voor bedrijven makkelijk om in zo'n gatenkaas een handige constructie op te zetten die gebruikmaakt van de verschillen tussen nationale belastingwetten en waarbij valutarisico's vanwege de euro zijn uitgesloten. Door te focussen op nationale regels worden veel van deze gaten niet gedicht.

Tijdens de economische crisis groeit het gevoel van urgentie om met effectieve maatregelen te komen. Overheden kampen met tekorten en zien zich gedwongen om effectiever belasting te innen. De roep om verandering wordt sterker en het geduld raakt op.

Rond deze tijd verandert de groep van koers. De ambtenaren zullen niet langer alleen belastingregels van individuele lidstaten onderzoeken, maar zullen zich gaan richten op een gecoördineerd Europees belastingbeleid om gaten tussen belastingwetten te dichten. Belastingsoevereiniteit opgeven gaat de landen te ver, dus moet bij elke afspraak consensus worden bereikt tussen de huidige 28 lidstaten.

Dit blijkt bijna onmogelijk. Grote Europese landen als Duitsland en Frankrijk willen snel oplossingen zien. Tot hun grote ergernis blokkeren kleine landen zoals Nederland, België, Luxemburg en Ierland bijna alles. Ze houden herhaaldelijk voorstellen om belastingontwijking aan te pakken van de agenda, ontkennen problemen of blokkeren de uitwerking van voorstellen. Soms verdwijnt een dossier jarenlang in een la. Zo blokkeert Nederland jarenlang voorstellen tot aanpak van onbelaste geldstromen van multinationals in en uit de Europese Unie via Nederland. Uit de documenten is niet altijd op te maken waarom een voorstel spaak loopt.

Om de impasse te doorbreken doet Duitsland in 2015 een voorstel om niet meer naar unanimiteit te streven, maar beslissingen te nemen met een 'brede consensus'. Onder andere Nederland, Luxemburg en een aantal Oost-Europese landen vetoën dit. Een Duits voorstel om de transparantie van de groep te vergroten, in de hoop meer politieke druk te kunnen uitoefenen op dwarsliggers, strandt.

Verlammende vrijblijvendheid

In een enkel geval komt het wel tot afspraken. Al in 2002 zijn landen het eens dat afspraken tussen bedrijven en belastingdiensten, zogenaamde rulings, uitgewisseld moeten worden. De voorzitter van de gedragscodegroep is sceptisch: "De afspraken hebben waarschijnlijk weinig effect zolang ze niet bindend zijn", waarschuwt ze. Ze krijgt gelijk: in 2009 blijkt dat geen enkel land rulings heeft gedeeld.

Landen dragen verschillende redenen aan waarom de rulings niet zijn uitgewisseld. Nederland wijt het aan praktische bezwaren. Italië heeft een minder diplomatieke uitleg: als wij niets krijgen van een ander land sturen we ook niets op, redeneren de Italianen. De uitspraak illustreert de verlammende vrijblijvendheid van de afspraken in de groep. Nederlandse onderhandelaars zeggen dat dit gekke henkie-effect bij vrijwel elke afspraak de kop opsteekt: geen enkel land wil de eerste stap zetten door geheime informatie te delen of zelf een schadelijke belastingregel af te schaffen. Daarom wachten alle landen op elkaar en gebeurt er weinig.

Bindende maatregelen

Ondertussen neemt de druk alleen maar toe om tot echte oplossingen te komen. In 2014 onthult de internationale groep van onderzoeksjournalisten ICIJ hoe multinationals afspraken maken met de Luxemburgse belastingdienst.

De roep om resultaat wordt luider en onder deze druk besluiten de lidstaten eind 2015 dat het gedaan is met de vrijblijvendheid. Voor het eerst komen er bindende maatregelen tegen belastingontwijking.

Lidstaten gaan verplicht rulings uitwisselen. Controversieel, maar de makkelijkste eerste stap. Het uitwisselen van rulings is slechts een administratieve handeling die de soevereiniteit van lidstaten niet aantast. Nederlandse ambtenaren omschrijven de afspraken in een intern memo als een 'verloren bastion'. Toch is Nederland een van de eerste landen die rulings opstuurt naar andere belastingdiensten; Duitsland en Frankrijk hebben om vage redenen nog niets uitgewisseld.

Maar de Europese Commissie wil nog verdere stappen nemen. Afgelopen voorjaar stelde de Commissie voor om rulings niet alleen uit te wisselen, maar ze ook geanonimiseerd openbaar te maken. Ditmaal zijn het niet de usual suspects zoals Nederland, België en Luxemburg die dwarsliggen. Duitsland is nu juist tegen verdergaande regelgeving en vindt de voorstellen van de Commissie onacceptabel. Dit is opzienbarend, omdat Duitsland jarenlang pleitte voor meer Europese afspraken om belastingontwijking tegen te gaan.

Is er nu veel of weinig veranderd sinds Gerrit Zalm in 1997 in Luxemburg met zijn collega's afsprak om belastingontwijking een halt toe te roepen? Uit de gelekte documenten blijkt dat het werk van de gedragscodegroep jarenlang weinig effect had. In achterkamertjes werd wel gewerkt, maar de soevereiniteit van lidstaten zorgde voor een verlammende vrijblijvendheid. Lidstaten wachtten op elkaar en niemand wilde de eerste stap zetten. Door politieke en maatschappelijke druk is het nu gedaan met de vrijblijvendheid. De eerste bindende regels zijn aangenomen.

Op 11 oktober volgt mogelijk een uiterst controversiële nieuwe stap. Dan bespreken de Europese ministers van financiën in Luxemburg volgens de voorlopige agenda een voorstel om ondergrenzen voor belasting op multinationals in te voeren. Het voorstel grijpt voor het eerst in op de soevereiniteit van lidstaten. Dan zal blijken wat de ministers dierbaarder is: belastingsoevereiniteit of een gecoördineerde aanpak van belastingontwijking.

Bedrijven maken handig gebruik van de Europese gatenkaas

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden