De stand van Europa: succes en mislukking wisselen elkaar af

Premier Mark Rutte, Bondskanselier Angela Merkel,toenmalige IMF-directer Christine Lagarde Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker op een eurotop in Brussel, anno 2015. Beeld AP

Binnenkort mogen de Europanen naar de stembus. Tijd om de balans op te maken over de ambitie die de EU zichzelf heeft gesteld: samen sterk staan op het wereldtoneel.

Kiezers zullen tijdens de campagne voor de Europese verkiezingen regelmatig te horen krijgen dat landen in hun eentje te klein zijn om het op het wereldtoneel te redden. Bij zijn aantreden in 2014 beloofde voorzitter van de Europese Commissie Jean-Claude Juncker de EU dan ook een sterke speler op het wereldtoneel te maken. Van die ambitie is de afgelopen jaren weinig terechtgekomen.

Libië

Neem de situatie in Libië. In maart stonden Frankrijk en Italië lijnrecht tegenover elkaar, toen de door Frankrijk gesteunde krijgsheer Haftar een offensief begon tegen de door Italië gesteunde regering. ‘We proberen een bijdrage te leveren aan het verenigen van de Europeanen’, zo omschreef EU-buitenlandcoördinator Federica Mogherini in maart haar diplomatieke ambitie. 

De verdeeldheid rond Libië waar Mogherini iets aan wil doen is allerminst nieuw. In juli 2016 stortte in het oosten van het land een helikopter van Haftar neer. Tot verrassing van velen bevonden zich onder de inzittenden drie Franse commando’s. Aanvankelijk wilde Parijs er helemaal niets over zeggen. Pas een week later gaf president Francois Hollande summier toe dat Franse militairen inlichtingen verzamelen over terrorisme.

Zo is een situatie ontstaan waarbij Europese landen gedogen dat Parijs en Rome er in Libië verschillende agenda’s op nahouden. Italië is vooral geïnteresseerd in het tegenhouden van migranten, en heeft op papier de zegen van de gehele EU om hiervoor met de regering in Tripoli samen te werken. Frankrijk is vooral geïnteresseerd in terreurbestrijding, en ziet Haftar als geschikte partner. Een bijkomend probleem is dat Rome en Parijs hun eigen energiebedrijven willen steunen in het olie- en gasrijke Libië.

Dat is tekenend voor het Europese buitenlandbeleid, want in theorie is Libië de uitgelezen kans voor Europese landen om te laten zien dat ze zelf problemen in hun achtertuin kunnen oplossen. Grootmachten als de VS en Rusland bemoeien zich nauwelijks met het Noord-Afrikaanse land, en Europa heeft het meest te winnen bij een stabiele zuiderbuur waar terroristen en mensensmokkelaars geen kans hebben.

Vluchtelingencrisis

Natuurlijk zijn er de afgelopen vijf jaar ook successen geboekt. Een grote doorbraak was de migratiedeal die de EU en Turkije in maart 2016 sloten. Op dat moment arriveerden dagelijks duizenden asielzoekers op Griekse eilandjes. Sinds de zomer van 2015 trokken zij te voet dwars door Europa richting Duitsland, Nederland of Zweden.

Dat zorgde voor zoveel spanning in Europa dat de EU eraan onderdoor dreigde te gaan. Minister Jeroen Dijsselbloem stelde bijvoorbeeld voor om Schengen voort te zetten met een kleine groep gelijkgestemde landen zoals Duitsland en Oostenrijk. Zij zouden dan hun gezamenlijke grens streng bewaken.

In de praktijk zou dat een nieuwe Europese binnengrens betekenen op de lijn waar vroeger het IJzeren Gordijn Oost- en West-Europa scheidde. Dit soort extreme maatregelen waren niet nodig toen het lukte met Turkije afspraken te maken over de opvang van vluchtelingen in de eigen regio.

Toenmalige president van Frankrijk Francois Hollande en Jean-Claude Juncker in Berlijn, anno 2016. Beeld Getty Images

Rusland

De EU slaagde er ook in een gesloten front richting Rusland te vormen. Mede ingegeven door verontwaardiging over MH17 stelden landen in juli 2014 economische sancties tegen Rusland in vanwege de aanval op Oekraïne. Dat leidde al snel tot speculaties dat Moskou erin zou slagen één bevriende lidstaat te overtuigen een veto tegen verlenging uit te spreken. Dat is tot nu toe niet gebeurd.

De sancties zijn er al weer bijna vijf jaar, en Griekenland, Hongarije, Italië en Oostenrijk houden zich netjes aan de wens van de andere landen. Dat laat zien dat als een flink aantal grote landen iets echt wil, zij een klein aantal potentiële dwarsliggers via diplomatieke druk kunnen dwingen mee te doen.

Het helpt hier ook dat de VS groot voorstander van de sancties zijn. Amerikaanse diplomatie helpt met het afdwingen van eenheid in Europa.

Maar de bovengenoemde successen zijn grotendeels losse initiatieven. In 2014 wilde Juncker dat de EU een meer structurele rol op het wereldtoneel ging spelen. Afgezet tegen die wens is er de afgelopen vijf jaar weinig vooruitgang geboekt in het buitenlandbeleid van de EU.

Mogherini

Iedere maand komen de ministers van buitenlandse zaken bij elkaar, onder voorzitterschap van Mogherini. Deze bijeenkomsten leveren over het algemeen weinig op. De agenda staat vaak vol met zaken die de Europese Unie niet of nauwelijks raken, en waar veel kleinere lidstaten zich helemaal niet voor interesseren, zoals het vredesproces in Colombia of de burgeroorlog in Myanmar.

Sommige gevoelige zaken staan juist weer niet op de agenda. In 2015 probeerde Mogherini één keer de discussie aan te zwengelen over Rusland door in een nota te pleiten voor betere banden met Moskou. Dat viel verkeerd bij hardliners in Oost-Europa. Die verdachten Mogherini al sinds haar aantreden van heimelijke sympathieën voor Moskou, en lazen in het plan een pleidooi voor een te zachte benadering van Rusland.

Mogherini’s voorstel lekte dan ook meteen uit, compleet met opmerkingen van anonieme diplomaten dat een eerdere versie nog slapper richting Moskou was. Die eerste versie zou in een vroegtijdig stadium onderschept zijn door Tusk, waarna Mogherini het verzoek kreeg het stuk te herschrijven. Sindsdien zijn er vanuit Brussel geen diplomatieke initiatieven meer ondernomen om het conflict in Oekraïne op te lossen.

Regeringsleiders

Een onderliggend probleem is dat de huidige opzet van de EU ongeschikt is voor buitenlandpolitiek. Die gaat ervan uit dat ministers van buitenlandse zaken zich met dit onderwerp bezighouden, en dat Mogherini met hun zegen de Unie kan vertegenwoordigen via haar eigen diplomatieke dienst.

Maar buitenlandministers doen er in de EU en in de lidstaten zelf steeds minder toe. Belangrijke onderwerpen zoals sancties tegen Rusland of de migratiedeal met Turkije zijn zaak voor de regeringsleiders. Die hebben er ook geen problemen mee om buiten Mogherini of EU-raadsvoorzitter Donald Tusk om te onderhandelen.

Tekenend was dat premier Mark Rutte samen met bondskanselier Angela Merkel rechtstreeks over migratie onderhandelende met de Turkse minister van buitenlandse zaken Ahmet Davutoglu. Zij maakten daar ook geen geheim van, want fotografen mochten vastleggen hoe de drie aan de vooravond van de officiële EU-Turkijetop in de Turkse ambassade in Brussel afspraken.

De volgende dag lichtten ze hun collega’s in over de resultaten. Raadsvoorzitter Donald Tusk was nergens van op de hoogte, zo merkte hij later chagrijnig op. “Ik kon niet geloven dat dit waar was. Dit waren mijn meest naaste partners.”

Op het wereldtoneel mist de EU dan ook een duidelijke vertegenwoordiger met het statuur van een regeringsleider. Tusk heeft nauwelijks formele bevoegdheden en is vooral bezig te schipperen tussen lidstaten.

Juncker heeft macht over de interne markt, maar beschikt niet zoals de leiders van Frankrijk en Groot-Brittannië over een veto in de VN-Veiligheidsraad of een eigen leger. Voor zijn aantreden had Juncker als oud-premier van Luxemburg ook weinig statuur in de internationale arena. “Luxemburg is niet meer dan een Turkse provinciestad”, beet Erdogan hem toe tijdens onderhandelingen over vluchtelingen.

Mark Rutte en Angela Merkel onderhandelden in maart 2016 namens de EU met de Turkse minister Ahmed Davutoglu over een migratiedeal. Beeld Anp

Defensie

Op het gebied van defensie stelde de Europese Commissie in 2017 torenhoge ambities. Zij wilde dat de EU zelfstandig gevaarlijke militaire operaties kan uitvoeren. Er zijn allerlei dure wapensystemen nodig om zonder Amerikaanse steun te vechten, zoals gespecialiseerde vliegtuigen voor transport, bijtanken in de lucht en verkenningen.

In december 2017 concludeerde Juncker tevreden dat landen hier echt werk van maken. “In juni zei ik dat we Doornroosje moeten wekken: permanente defensiesamenwerking. Zes maanden later gebeurt het. Ik verwelkom de stappen van de lidstaten om de basis te leggen voor een Europese Defensieunie.”

Ondanks alle mooie woorden legden de lidstaten zich vorig jaar neer bij een veel bescheidener doelstelling dan het oorspronkelijke idee van de Commissie. Er komt een hoofdkwartier om het bevel te voeren over één vredesmissie van ongeveer 1500 militairen. De militaire samenwerking richt zich niet op geavanceerde vliegtuigen, maar op gezamenlijke cursussen waarin militairen leren over vredesmissies en rampenbestrijding.

Want uiteindelijk kosten geavanceerde vliegtuigen veel geld, ongeacht of landen ze individueel of via Europese samenwerking aanschaffen. Ook onder EU-vlag hebben de meeste regeringen hier geen geld voor over. Frankrijk begon uit frustratie in 2018 dan ook een informele club voor militaire samenwerking met het Verenigd Koninkrijk buiten de EU om. Want brexit of niet, Groot-Brittannië is het Europese land met de meeste inlichtingenvliegtuigen of vliegdekschepen.

Tekenend voor het verschil tussen ambitie en realiteit is dat Juncker in 2015 pleitte voor een Europees leger. “Dat geeft een duidelijk signaal aan Rusland dat het ons menens is Europese waarden te verdedigen.” Dat jaar moesten vier landen ook de leiding nemen over Navo-eenheden in Polen, Litouwen, Letland en Estland. De grote EU-landen Frankrijk, Italië en Spanje hadden geen van allen belangstelling. Naast Duitsland, Groot-Brittannië en de Verenigde Staten toonde uiteindelijk Canada zich bereid militairen naar het noordoosten van Europa te sturen.

Buiten de ministers van BuZa

Opvallend is dat de EU op het wereldtoneel op zijn sterkst is als de ministers van buitenlandse zaken er niet bij betrokken zijn. De EU heeft veel bevoegdheden en geld voor onderwerpen die niet tot het traditionele werkterrein van de ministeries van buitenlandse zaken en defensie behoren. Denk aan het handhaven van regels voor de interne markt, subsidies voor infrastructuur, en handelsbeleid. Met deze instrumenten heeft de EU de afgelopen jaren het buitenlandbeleid van lidstaten versterkt.

Een voorbeeld zijn de Baltische Staten, die zich kwetsbaar voelen tegen Rusland. De Navo kan hen alleen militair beschermen. De EU heeft juist geld uitgetrokken voor een aardgaspijpleiding van Noorwegen naar Polen en de Baltische Staten. Zo zijn de landen minder afhankelijk van Russisch gas.

De Europese Commissie trekt ook de portemonnee voor een spoorweg tussen Polen, Litouwen, Letland en Estland. Die verbinding biedt economische voordelen, maar er is ook militair nut. Als de voormalige Sovjetstaten eindelijk op de Europese spoorbreedte zijn aangesloten, kunnen Navo-legers snel zware voertuigen aanvoeren.

Ook de rechtsregels voor de interne vrije markt zijn nu een instrument voor buitenlandpolitiek. Traditioneel voorkomt mededingingsrecht dat Europese bedrijven zich binnen de interne markt als kartel gedragen. Maar omdat landen als China en Rusland hun bedrijven en investeringen inzetten voor geopolitieke doelen, krijgt het EU-recht een grote rol in de diplomatieke verhouding met deze grootmachten.

Met de oprichting van een Europese markt voor energie vermindert de Commissie de invloed van de Russische energiereus Gazprom. Moskou probeerde via dat bedrijf jarenlang landen met een verdeel- en heerspolitiek tegen elkaar uit te spelen.

In 2017 moest Gazprom onder druk van de Commissie stoppen met contracten waarin de klant het gas niet mag doorverkopen aan een ander land. Zo wordt het voor Gazprom en het Kremlin moeilijker om één land te straffen door de gaskraan dicht te draaien. Rusland kan dan alleen nog de gaskraan naar de EU als geheel dichtdraaien. Dat is voor Rusland ook niet aantrekkelijk, omdat het dan geen inkomsten meer heeft.

China

Dit gebruik van interne regels voor mededinging in de relatie met andere landen kan weleens een rol gaan spelen in de relatie met China. De Commissie en de Franse president Emmanuel Macron trokken dit jaar aan de bel over vals spel door het Chinese staatskapitalisme in de concurrentie met Europese bedrijven. De Commissie heeft de bouw van een geplande spoorweg tussen Servië en Hongarije al tegengehouden. Het project zou door China gefinancierd en gebouwd worden, en was niet eerlijk aanbesteed.

Andere meningsverschillen met China draaien om de beperkte rechten van Europese bedrijven die in China willen opereren. Aangezien handelsbeleid de bevoegdheid van de Commissie is, kan zij ook hier opkomen voor Europese bedrijven. Bijvoorbeeld door te dreigen desnoods Chinese bedrijven in Europa vergelijkbare beperkingen op te leggen. De EU zal dan ook een grote rol spelen als afzonderlijke Europese landen de komende jaren uitvinden hoe zij moeten omgaan met de groeiende macht van China.

Lees ook: 

Iedereen wil wat anders van een Europees leger

Afgelopen november klonk opnieuw de roep om een eigen krijgsmacht voor de Europese Unie. Maar zolang landen die term gebruiken voor totaal verschillende ideeën, zal er in de praktijk weinig van terecht komen.

Dit is hoe SP, D66 en PvdD kiezers warm proberen te maken voor de Europese verkiezingen

De volgende verkiezingen staan voor de deur. Campagneleiders moeten dubbel zo hard laten zien dat ze de kunst van het overtuigen in de vingers hebben. Bij uitzondering vertellen ze daarover. 

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden