Column

De onderkoning helpt zichzelf om zeep

Vice-president Piet Hein Donner van de Raad van State tijdens de presentatie van het jaarverslag van de raad over 2013 in Nieuwspoort.Beeld anp

In de wandeling wordt hij nog aangeduid als de 'onderkoning'. Maar in zijn jongste jaarverslag rekent vicepresident Piet Hein Donner van de Raad van State krachtig af met het beeld van Nederland als autonome natiestaat, opgebouwd als een hiërarchische piramide van overzichtelijke bestuurslagen met aan het hoofd de koning als symbool van eenheid en gezag.

Hoewel dit beeld in het uiterlijk vertoon van de natie nog voluit in stand wordt gehouden en Donner zijn titel nog enige grond geeft door kantoor te houden in het stadspaleisje aan de Kneuterdijk, is de werkelijkheid een gans andere. In de ogen van de staatsraad is de overheid geen autonome macht meer, maar een speler in een wijdvertakt netwerk.

Het 'regeren bij akkoord' waarin het tweede kabinet-Rutte zich onderscheidt, moet dus niet alleen worden gezien als een knap staaltje van politiek overleven, maar ook als uitdrukking van een wereld waarin de verwevenheid van problemen, belangen en beleid toeneemt en daarmee de onderlinge afhankelijkheid van landen en gemeenschappen.

Consequenties
Donner werkt niet uit wat deze ongekende verandering in de overheidsmacht betekent voor de democratische legitimiteit en controle. Hij is een man met een sterk ontwikkeld bestuurlijk oog, waar zijn voorganger Tjeenk Willink de veranderingen vooral beschouwde vanuit het belang van de democratische rechtsstaat. Maar dat er consequenties zijn, onderkent Donner wel degelijk.

Zijn analyse van de veranderende rol van de nationale overheid (en in het spoor de andere overheden) staat niet op zichzelf. De Nationale inlichtingenraad van de Amerikaanse regering schetst in zijn periodieke rapport over internationale trends als mogelijk scenario voor de nabije toekomst een 'wereld zonder staten'. In dit scenario verdwijnen de natiestaten niet, maar opereren zij samen met andere spelers, zoals de grote steden, multinationals, academische denktanks, maatschappelijke organisaties en burgerinitiatieven.

Ook in dit scenario is de democratische inbedding niet uitgewerkt. De Amerikanen spreken van een publieke consensus over de aanpak van grote kwesties, maar laten in het midden hoe die consensus tot stand komt. Donner oppert de niet onlogische gedachte dat de rechter een grotere toetsende rol krijgt en dat de bemoeienis van het parlement verschuift van controle achteraf naar mandatering van de regering vooraf, dus voordat zij akkoorden met andere spelers sluit.

 
Het 'regeren bij akkoord' waarin het tweede kabinet-Rutte zich onderscheidt, moet dus niet alleen worden gezien als een knap staaltje van politiek overleven, maar ook als uitdrukking van een wereld waarin de verwevenheid van problemen, belangen en beleid toeneemt

Springlevend
Geheel nieuw is dit niet. Als natie van minderheden heeft Nederland ruim een halve eeuw ervaring met het overleg- of poldermodel. Die ervaring omvat ook de spanning die akkoorden tussen bestuur en maatschappelijke partijen oproepen met het primaat van de politiek. In het afgelopen najaar werd die strijd beslist in het voordeel van de politiek. Omwille van het herfstakkoord (met D66, ChristenUnie en SGP) brak het kabinet het lenteakkoord (met werkgevers en vakbeweging) gedeeltelijk weer open.

Politiek minstens zo belangrijk is de spanning tussen de werkelijkheid die Donner schetst en het overzichtelijke wereldbeeld dat populisten uitdragen. Wordt de slagvaardigheid van regeren bij akkoord al beperkt, het benodigde draagvlak komt ook in het gedrang door radicale afwijzing van de complexiteit van de verweven wereld. De democratie staat hier dus voor een reusachtige opgave, hoezeer Donner ook het verlangen naar herstel van piramidale, monarchale verhoudingen of zelfs een sterke man als onrealistisch verwerpt.

Geen autonome natiestaat
In het Amerikaanse scenario voor 'een wereld zonder staten' breekt er wel een zonnetje voor Nederland door. De opstellers zien in zo'n wereld kansen voor kleinere landen, die door een minder zware klemtoon op hun soevereiniteit en hun beweeglijkheid gemakkelijker dan grote landen in staat zullen zijn in netwerken te opereren en macht te delen. In dit licht verdient het energieakkoord dat het kabinet-Rutte vorig jaar sloot met veertig partijen, van Shell tot Greenpeace, wellicht een herwaardering als nuttige vingeroefening voor de 'nonstate world', al is dat maar een scenario.

Herstel van de autonome natiestaat, zoals bepleit door de jonge Baudet, is volgens Donner geen antwoord op de verweven wereld. Dat kan hij op goede gronden vinden, in de slag om de verbeelding hebben nationalisten en populisten een voorsprong. De onderkoning kan zichzelf figuurlijk om zeep helpen, het beeld van de oude natiestaat is hardnekkig en in politieke zin nog springlevend.

 
Omwille van het herfstakkoord brak het kabinet het lenteakkoord gedeeltelijk weer open
Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden