De mier trekt aan het kortste eind

Wat hoogleraar Twan Tak betreft mag de Raad van State worden opgeheven, en liever vandaag dan morgen. De combinatie van het adviseren van de wetgever en rechtspreken blijkt geen juiste.

Ruut Verhoeven

Voor de gelegenheid is de Maastrichtse hoogleraar staats- en bestuursrecht uitgeweken naar zijn vakantieverblijf in het Zeeuwse Oostkapelle. Ver weg van de universiteit, waar hij de afgelopen dagen bestookt werd door gefrustreerde rechtzoekenden die in zijn aanklacht de bevestiging zien van hun gelijk: het is met de rechtsbescherming van de burger in Nederland anno 2002 droevig gesteld.

Antonius Querinus Cornelis Tak (59) wil in de Zeeuwse zon even afstand nemen van alle hectiek rondom de geboorte van zijn jongste wetenschappelijke telg: 'Het Nederlands Bestuursprocesrecht in theorie en praktijk'. Het is een lijvige studie geworden in twee delen, met in totaal meer dan elfhonderd pagina's, geschreven door een ervaringsdeskundige pur sang.

Twan Tak heeft als rechtzoekende zelf regelmatig de degens gekruist met bestuursrechters. Ook bestiert hij sinds jaar en dag een juridisch adviesbureau, waarmee hij bestuursorganen en burgers bijstaat in bestuursrechtelijke procedures. Zo verwierf hij onder meer bekendheid met zijn niet aflatende strijd tegen de overlast van vliegveld Maastricht-Aken voor omwonenden. Ook is hij sinds 1984 plaatsvervangend raadsheer in de Centrale Raad van Beroep.

Tak wil echter benadrukken dat hij deze studie vooral heeft benaderd vanuit zijn voornaamste passie: de wetenschap. Centrale vraag is: hoe staat het met de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, sinds de invoering van de wet Arob in 1975? ,,Mijn boze droom is een boze werkelijkheid geworden', stelt hij nuchter vast. ,,De rechtsbescherming van de burger is een farce geworden. Er is louter sprake van een formulierencontrole, een puur formalistische benadering, die het meest lijkt op een spelletje 'tikkertje af'.'

Het is overigens niet voor het eerst dat de Maastrichtse wetenschapper de alarmklok luidt over dit onderwerp, waarschijnlijk wel voor het laatst. ,,Ja, ik beschouw dit als mijn laatste offensief. Ik heb onderhand wel genoeg gepapegaaid. Natuurlijk ben ik teleurgesteld dat mijn waarschuwingen niet tot felle reacties hebben geleid. Maar vergeet niet dat we inmiddels in de 21ste eeuw leven. We zijn een mechanische mierenmaatschappij geworden, waarin iedereen liefst zoveel mogelijk in de pas blijft lopen. We denken dat het goed gaat als we de patronen maar blijven volgen om de welvaart veilig te stellen. Kennelijk krijgt ieder volk niet alleen de regenten, maar ook de magistratuur die het verdient.'

Tak ziet zichzelf desondanks niet als een Don Quichot. ,,Nou nee, want Don Quichot heeft nooit wetenschap beoefend. Ik heb me wél eens afgevraagd of ik niet dom bezig ben geweest. Voor het maken van carrière is het niet handig om voortdurend tegen schenen te schoppen. Voor velen ben ik die lastige zeurpiet uit Maastricht. Maar ik heb nooit ambities gehad buiten de wetenschap. De prestatie is voor mij een bron van grote voldoening. Ik wil mijn werk zo goed mogelijk doen. Wetenschap kun je altijd beoefenen, daarvoor heb je geen anderen nodig.'

De rechtsbescherming van de burger tegen de overheid wordt volgens Tak vooral verkwanseld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de hoogste rechter in veel bestuursgeschillen. ,,De Raad is primair adviseur van de overheid. Bij de benoeming van zijn leden blijkt zelfs een juridische opleiding niet nodig, de politieke kleur is minstens zo belangrijk. Alle zaken die hen worden voorgelegd, bekijken ze puur met een bestuurlijk oog. Het zijn stuk voor stuk regenten, ongeschikt als rechter. De Raad van State is een onbenaderbare ivoren toren, die nooit op kritiek reageert. De Raad functioneert onder het motto: 'Alles waait over maar de Raad van State blijft'.'

De beste garantie voor verlies bij de bestuursrechter is volgens Twan Tak zelfstandig procederen door een rechtzoekende. ,,Tussen 1975 en 1994 heeft de Raad van State 249 keer op inhoudelijke gronden een burger in het gelijk gesteld. Na 1994 is dat niet meer voorgekomen. De rechter controleert alleen nog of de overheid procedurefouten heeft gemaakt. Tijdens de procedure mag de overheid nog volop fouten herstellen. En bij de afweging der belangen kijkt de bestuursrechter alleen naar het algemeen belang dat door de overheid gediend wordt. De burger trekt dan altijd aan het kortste eind.'

,,Maar fouten van de burger worden genadeloos afgestraft', weet Tak. ,,Ik ken het geval van een aantal Tamils dat het land is uitgezet, omdat de secretaresse van een advocaat het griffierecht op de verkeerde rekening had gestort. De raadsman deed vervolgens iets wat hij nooit had mogen doen: hij maakte ruzie met de ambtenaar. Gevolg: beroep niet ontvankelijk.'

Dat iemand als Volkert van der G., de verdachte van de moord op Pim Fortuyn, als milieu-activist wel vaak succesvol was bij de Raad van State in zijn strijd tegen boeren, komt volgens Tak doordat hij ,,de taal van de regenten sprak. Een regelfetisjist, die erg gespitst was op formaliteiten. Als je de valkuilen weet te vermijden kun je een aardig eind komen.'

Voor burgers geldt een 'verjaringstermijn', zoals Tak het uitdrukt, van zes weken. Wie te laat is, wordt onherroepelijk niet ontvankelijk verklaard in zijn klacht. Wie alle ontvankelijkheidskuilen al weet te omzeilen, loopt vervolgens in de argumentatieve fuik. Tak: ,,Geen rechter lijkt zich nog geroepen te voelen tot het bieden van compensatie voor de sociaal-juridische ongelijkheid van de rechtzoekende versus het bestuursorgaan. De burger wordt opgezadeld met een onmogelijke bewijslast.'

De prijs van de procedure is vooral afhankelijk van de kans op winst. Tak: ,,Zo bezien is de bestuursrechtelijke procedure ongetwijfeld de duurste die er is. Ga maar na: behalve griffierechten ben je een vermogen kwijt aan noodzakelijke juridische bijstand. Alleen geroutineerde en gespecialiseerde rechtshulpverleners weten de juridische valkuilen te vermijden.' Slechts bij onmiskenbare inbreuken op de wet kan volgens Tak nog gerekend worden op enig succes, ook al is dan meestal sprake van een Pyrrus-overwinning. ,,De rechter vernietigt formeel een besluit, waarna het bestuur een nieuw besluit mag nemen, dat in vele gevallen inhoudelijk gewoon hetzelfde is en wel door de rechters wordt geaccepteerd.'

Op vergoeding van de gemaakte kosten hoeft de 'winnaar' ook al niet te rekenen. ,,Vergeet het maar. Dat vindt de Raad van State maar flauwekul. Op zijn hoogst krijg je enige compensatie. Talloze bedrijven hebben zich letterlijk kapotgeprocedeerd. Formeel wel gewonnen, maar financieel geruïneerd. Ik daag iedereen uit mij een uitspraak van de Raad van State te laten zien, waarbij een redelijke schadevergoeding is verstrekt. Ik ken er niet één.'

Tak zegt de uitslag van nagenoeg iedere bestuursrechtelijke procedure feilloos te kunnen voorspellen aan de hand van twee criteria: handhaving van de gevestigde orde én minimalisering van de eigen rechterlijke verantwoordelijkheid. ,,De grote leugen van de rechtsbescherming blijkt in de praktijk niet meer voor te stellen dan een zorgvuldigheidscontrole van overheidsdocumenten: toezicht binnen de administratie in plaats van rechterlijke rechtsbescherming.'

En dat verwijt geldt niet alleen de Raad van State maar ook de Algemene Wet Bestuursrecht, waarin sinds 1994 het bestuurs(proces)recht geregeld is. ,,Ik heb me altijd verzet tegen de koppeling van rechtsbescherming aan de rechtmatigheid van een bestuursbesluit. Die twee moet je gescheiden houden. Ik opteer voor het laten vallen van de rechterlijke controle op besluiten. De aantasting van de rechtspositie van de eiser hoort weer het uitgangspunt te zijn voor de rechterlijke beoordeling.'

Tak vindt dat de wetgever -zichzelf eenmaal opgelegd bij de grondwetsherziening van 1983- veel te snel wilde afkomen met een codificatie van het bestuursrecht. ,,Men wenste niet te discussiëren', zegt de hoogleraar. ,,Er is niet nagedacht. Een typisch geval van Hollandse koopmansgeest: voor een dubbeltje op de eerste rij willen zitten. De commissie-Scheltema ging aan de slag in de sfeer van: het moet allemaal snel, en als het dan niet helemaal goed is, stellen we het later wel weer bij. Maar zo werkt het natuurlijk niet. Wat je eerst honderd jaar laat liggen, kun je vervolgens niet één, twee, drie realiseren. Ik ben bang dat wanneer je het goed wilt doen, die hele AWB eerst overboord moet. Als ik de tijd van leven had gehad, zou ik me daar wel aan hebben willen wagen, maar nu niet meer.'

Vreemd genoeg werd de AWB in het regeerakkoord van Paars I in 1994 nog gezien als middel om de positie van de burger ten opzichte van de overheid te versterken. Menig bestuurder vond dat de rechter ten onrechte op de stoel van de bestuurder was gaan zitten. De zelf benoemde commissie-Van Kemenade achtte zelfs de democratie in gevaar. Al die vormen van rechtsbescherming leiden slechts tot uitstel of afstel van beleid.

In 1997 concludeerde deze commissie dat paal en perk gesteld moest worden aan de 'juridisering van het openbaar bestuur'. Ze deed aanbevelingen als het schrappen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als rechterlijke maatstaf, uitbreiding van het pardonneren van formele gebreken in overheidsbesluiten, en zelfs een zeker pardon voor inhoudelijke tekortkomingen. De suggesties werden overgenomen in het nieuwe regeerakkoord van 1998. ,,Nederland leek op slag een bananenrepubliek geworden', zegt Tak.

Zolang de Raad van State het hoogste rechtscollege blijft, zal er niets veranderen in het bestuursrecht, vreest Tak. Maar de kans bestaat dat de Raad in de toekomst van het rechterlijk toneel verdwijnt. Bij het Europees Hof voor de rechten van de mens is immers een zaak aanhangig gemaakt, in verband met de aanleg van de Betuwelijn, die de onafhankelijkheid van de Raad -rechter én adviseur van de overheid- in twijfel trekt.

,,Iedereen voorspelt dat de Raad van State eraan zal gaan', zegt Tak. ,,Dat heb ik aanvankelijk ook gedacht. De bewijsvoering is overstelpend. Die combinatie van het adviseren van de wetgever en rechtspreken is geen juiste. Toch ben ik gaan twijfelen. Die zaak is inmiddels doorverwezen naar de grand chambre. Het duurt me allemaal te lang. Ik ben bang dat het Hof zal terugdeinzen voor de consequenties.'

Ondanks alle somberheid ziet Tak niettemin een lichtpuntje in de verte. ,,Mijn enige hoop is dat we zo snel mogelijk opgaan in het Europese rechtssysteem. In het Europese recht is niet het besluit de grondslag, maar beoordeelt een onafhankelijke rechter of iemand in zijn recht getroffen is.'

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden