De lange, slingerende weg van het referendum door de Nederlandse politiek

Het was jarenlang zeer overzichtelijk: D66 was de pleitbezorger van het referendum. Andere partijen op links gaven soms aarzelend steun en op andere momenten weer niet, maar, net als bij andere slepende politieke discussie, na de opkomst van Pim Fortuyn werd alles anders. Nu is het referendum vooral een kroonjuweel van populistisch rechts. Sterker, bij de laatste verkiezingen deed zelfs een partij (GeenPeil) mee die het referendum en rechtstreekse invloed van de kiezer op het beleid als enige programmapunt voerde. Wat is er gebeurd in de tussentijd?

De geschiedenis van de volksraadpleging in Nederland is vooral heel moeizaam. Landelijk werden tot op de dag van vandaag twee referenda gehouden en bij beide worstelden Kamer en regering met hoe de uitslag te duiden en wat er mee te doen. Op lokaal niveau is de geschiedenis wellicht nog veel droeviger. Meestal komt de opkomst niet boven een paar tientallen procenten en ook is lang niet altijd duidelijk wat de wel opgekomen kiezers nu precies bedoelden met hun stem. Het dramatisch dieptepunt was het referendum in Utrecht over de benoeming van een nieuwe burgemeester in 2007. Twee kandidaten, Ralph Pans en Aleid Wolfsen, en allebei lid van dezelfde partij, de PvdA. Geen keuze en daarom ook een beschamend lage opkomst. De wet, die de mogelijkheid van een adviserende volksraadpleging bij een burgemeestersbenoeming mogelijk maakte, werd in 2008 afgeschaft.

Gekozen burgemeester

De volksraadpleging kwam in de Nederlandse politieke discussie op in de jaren zestig van de vorige eeuw. D66, de partij die voor haar geboorte schatplichtig is aan de generatie die de knellende banden van afkomst, maatschappelijke positie en geloof wilde afwerpen, zocht meer politieke invloed van de gewone Nederlander aanvankelijk in een gekozen minister-president en, op lokaal niveau, een gekozen burgemeester. Het referendum werd pas later en aanvankelijk ook aarzelend aan de kroonjuwelen toegevoegd. De democraten waren lang een roepende in de woestijn. De PvdA bijvoorbeeld gaf meestal slechts aarzelend en meestal ook niet van harte steun aan het pleidooi van D66. En dan vooral uit angst voor niet-progressief uitgemaakt te worden, in de jaren zeventig van de vorige eeuw een ernstige beschuldiging. Vanuit haar geschiedenis is een sociaal-democratische partij nu eenmaal geen warm voorstander van dergelijke vormen van grassroots-democratie.

De discussie over de volksraadpleging dobberde jarenlang voort zonder ook maar een greintje vooruitgang. Je was ervoor of je was ertegen. Tot de opkomst van Pim Fortuyn. In de jaren negentig van de vorige eeuw hadden de twee opeenvolgende Paarse kabinetten Nederland meer voorspoed gebracht, maar tegelijkertijd de burger verloren. Politieke problemen werden gereduceerd tot hun technische kern en met de ratio zijn technische problemen op te lossen. De Amerikaanse filosoof Francis Fukuyama schreef in het begin van dat decennium het beroemd geworden boek ‘Het einde van de geschiedenis’ en met de politieke samenwerking tussen de liberaal-conservatieve VVD en de steeds liberalere sociaal-democratische PvdA leek zowaar die geschiedenis ook eindig te zijn.

Europese grondwet

Pim Fortuyn maakte een einde aan die politieke consensus. Ook voor de discussie over het referendum was zijn opkomst, de moord en de daarop volgende volkswoede van doorslaggevend belang. Al in 2002, dus in hetzelfde jaar dat Fortuyn op het Hilversumse mediapark de dood vond, kwam er een Tijdelijke Referendumwet.

Op grond van die wet namen D66, de PvdA en GroenLinks het initiatief de nieuwe grondwet voor de Europese Unie in 2005 in een referendum aan de kiezer voor te leggen. Het was het eerste landelijke referendum in tweehonderd jaar en tegelijk, achteraf bezien, het begin van het einde van het instrument. De grondwet werd verworpen, maar, net als bij het latere referendum over het Europese associatieverdrag met Oekraïne, Nederland stond internationaal alleen. Ook in Frankrijk werd de grondwet verworpen, maar voor de andere lidstaten kon dat eenvoudigweg niet het einde zijn van die pogingen tot verdere Europese integratie.

Het referendum in 2005 was een raadgevend correctief referendum. Het was met andere woorden een advies van de kiezer aan de politiek. Een nee betekende dus een oproep nog eens na te denken over ratificatie van de Grondwet. De politieke discussie nam echter een andere wending. Partijen, die al tegen de grondwet ageerden, beschouwden de uitslag uiteraard als bindend en een blokkade om bij ander lidstaten nog te pleiten voor verdere aanpassingen aan de grondwet. Voorstanders van de grondwet wisten niet hoe precies met de uitslag om te gaan.

Opkomstpercentage

Bij het tweede referendum, de al genoemde volksraadpleging over het associatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne, wist de politiek er helemaal een potje van te maken. Politieke partijen buitelden over elkaar heen om duidelijk te maken dat ze de kiezer serieus zouden nemen. Voor het CDA bijvoorbeeld, een principieel tegenstander van het referendum, zou de uitslag bepalend zijn voor het al dan niet steunen van het verdrag (terwijl, vreemd genoeg, bij het referendum over de sleepwet politiek leider Sybrand van Haersma Buma nu al duidelijk gemaakt heeft dat het kabinet de uitslag naast zich neer zal leggen). Hetzelfde gold voor andere partijen, zoals de PvdA.

Ook het vereiste opkomstpercentage voor een geldige referendumuitslag werd een belangrijker onderwerp dan het eigenlijke onderwerp van de volksraadpleging. Voorstanders van het verdrag en tegenstanders van het referendum als instrument vonden elkaar in oproepen niet te komen stemmen. Strategisch niet-stemmen werd een belangrijk onderwerp door de eis dat dertig procent van het electoraat zijn stem diende te hebben uitgebracht.

Verschillende interpretaties

Dat percentage werd uiteindelijk met de hakken over de sloot gehaald, maar de vlam sloeg pas daarna echt in de pan. Dat het ging om een raadgevend referendum deerde de warme pleitbezorgers van het referendum helemaal niets meer. Er was een uitslag, er was een geldige uitslag en premier Mark Rutte had zich er simpelweg maar aan te houden.

Opnieuw stond Nederland in Europa alleen en opnieuw was dat voor andere lidstaten geen aanleiding het verdrag dan maar te laten voor wat het was. Rutte liep zich de blaren op de voeten om de Nederlandse positie. Hij zag in de uitslag reden om het verdrag aan te passen, maar niet om het te verwerpen. Uiteindelijk kreeg hij dat ook voor elkaar. Strikt genomen de juiste reactie: het parlement was voor het verdrag en groot deel van het electoraat tegen, ergens in het midden zou dan wel eens de waarheid kunnen liggen.

De twee referenda maakten inmiddels duidelijk dat populistisch rechts het pleit voor de volksraadpleging over heeft genomen van zich progressief noemend Nederland. Voor de PVV en voor het Forum voor Democratie van Thierry Baudet staat vast dat alleen op die manier de volkswil tot uiting te brengen valt. Dat is het principiële punt. Dat het ook nog eens een prima middel is om een wig te drijven in de gelederen van de politieke elite en Europese integratie zoveel mogelijk kan helpen te frustreren is het pragmatische argument.

In de prullenmand

Progressief Nederland heeft zijn bekomst van het referendum. De verkiezingscongressen van GroenLinks en PvdA besloten vorig jaar niet alleen het beslissend correctief referendum, dat na goedkeuring door de beide Kamers na de verkiezingen opnieuw in het parlement zou komen, niet langer te steunen, maar zelfs het raadgevend referendum in de prullenmand te gooien. Na het Oekraïnereferendum was het hoog tijd even een stap terug te doen.

Beide partijen zitten inmiddels in de oppositie, maar die congresuitspraken zijn door de regeringspartijen in ieder geval in het regeerakkoord wel overgenomen. Nog één referendum, daarna zijn we terug bij af.

De geest laat zich echter niet in de fles terug stoppen. De Staatscommissie parlementair stelsel bijvoorbeeld laat zich door het regeerakkoord niet de wet voorschrijven. In mijn vocabulaire betekent een pas op de plaats dat je daarna weer rustig verdergaat, zo stelde de de voorzitter van de staatscommissie, Rutte's partijgenoot Johan Remkes. De commissie zal eind volgend jaar in haar advies nadrukkelijk en uitgebreid aandacht besteden aan de vraag of referenda de legitimiteitscrisis van de vertegenwoordigende democratie kunnen helpen oplossen.

Referendum over referendum

Het kan ook niet anders of de discussie over het referendum komt op korte termijn gewoon weer terug, of de coalitie het nu wil of niet. Zelfs hun voornemen de huidige wet op het raadgevend correctief referendum in te trekken zal met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid onderwerp worden van een volksraadpleging. Gaat Buma dan ook op voorhand verklaren dat de uitslag genegeerd zal worden? Of kiest hij dan de prudente weg, die zijn collega Gert-Jan Segers al koos rond het referendum over de sleepwet? Segers liet als reactie op de uitspraken van Buma dit weekeinde weten dat wat hem betreft de uitslag van dat referendum gewoon afgewacht moet worden. Daarna valt te bezien of de uitslag en de discussie over de voors en tegens van de wet in de weken voor het referendum aanleiding geven tot wijziging van de wet.

Dat referenda in de huidige vorm niet werken is voor velen duidelijk. Ook in de wetenschap. Maar daar ontstaan momenteel dan ook ideeën over hoe referenda eventueel wel succesvol kunnen zijn. Zoals in het onlangs gepubliceerde onderzoek van een aantal Tilburgse bestuurskundigen onder leiding van professor Frank Hendriks. Referenda helemaal schrappen is voor hen geen optie. Sterker, de mogelijkheid van een referendum houdt de politiek scherp.

In hun boek geven de bestuurskundigen een aantal mogelijkheden om de huidige vormgeving aan te passen. De rode draad daarbij is om vooral uitslagen van volksraadplegingen niet te verabsoluteren. De ene keer wordt een voorstel verworpen, de volgende keer wordt hetzelfde voorstel weer aangenomen. Daar is niets tegen. Het referendum in Groot-Brittannië over een vertrek uit de Europese Unie was ook Nederlandse politici een gruwel. Maar waarom zou er niet een tweede referendum kunnen komen dat de eerste uitslag weer verwerpt?

"Besef als politiek: met het afschaffen van het referendum ben je nog niet af van de referendum-logica. Langs allerlei kieren en gaten zal de volksstem dan op een andere manier het politieke huis binnensijpelen", aldus Hendriks onlangs in deze krant.

Sleepwet

De invoering van de wet die veiligheidsdiensten meer bevoegdheden moet geven, door tegenstanders weinig subtiel de sleepwet genoemd, wordt uitgesteld, omdat de verplichte Raad van Toezicht op uitvoering van de wet niet op tijd samengesteld kan worden. Desondanks maakte de Kiesraad gisteren bekend dat tegelijk met de verkiezingen voor de gemeenteraden op 21 maart volgend jaar een raadgevend correctief referendum zal worden gehouden over de wet - en dat terwijl het nieuwe kabinet al heeft aangekondigd dat raadgevend referendum de nek om te zullen draaien.