De juridische mitsen en maren van Schiphol in zee

De kans dat tenminste een deel Schiphol verhuist naar een kunstmatig eiland in de Noordzee wordt steeds groter. Maar zomaar zo'n eiland bouwen gaat niet, want ook in de zee gelden regels. En of het eiland nu binnen of buiten de Nederlandse territoriale zee wordt gebouwd, 'a hell of a job' - zoals minister-president Kok deze week in een kamerdebat al zei - wordt het hoe dan ook.

Een van de veelgehoorde locaties voor een kunstmatig eiland voor Schiphol is zo'n dertig kilometer uit de kust. Dan is de geluidsoverlast voor mensen beperkt en hebben vliegtuigen ook minder last van vogels die langs de kust trekken. Probleem is dat het eiland dan buiten de Nederlandse territoriale zee ligt.

Naar de implicaties van de aanleg van een eiland voor Schiphol in zee moet worden gezocht in het Recht van de Zee. Dit rechtsgebied houdt zich bezig met rechten en plichten van staten over de zeeën en oceanen. Het is een van de oudste rechtsgebieden binnen het internationaal recht.

Onze eigen Hugo de Groot gaf een belangrijke impuls aan het internationale recht door te stellen dat in de oceanen geen exclusieve rechten van staten mogen gelden: het principe van de mare liberum. Eeuwenlang bestond er alom erkenning voor dit principe, maar na de Tweede Wereldoorlog werd, vooral door de technologische ontwikkelingen in de visserij en olie- en gas-exploitatie, de roep naar exclusieve rechten hierop sterker. Meer en meer staten maakten eenzijdige claims over steeds grotere gebieden grenzend aan hun kust. Het huidige Recht van de Zee is grotendeels neergelegd in een verdrag van de Verenigde Naties van 1982, het Zeerechtverdrag. Dit verdrag trad in 1994 in werking. Op dit moment hebben zo'n 125 staten zich aan het verdrag gebonden verklaard, Nederland doet vanaf juni 1996 mee.

Het Zeerechtverdrag geeft staten met een kust de mogelijkheid tot het claimen van een territoriale zee van maximaal 12 zeemijlen (1 zeemijl = 1852 m). Dit wordt gemeten vanaf de basislijn, gewoonlijk de laagwaterlijn langs de kust. Nederland heeft gekozen voor een maximale breedte van de territoriale zee van 12 zeemijlen, ruim 22 kilometer. Tevens hebben staten binnen een gebied tot 200 zeemijlen (en soms zelfs verder tot zo'n 350 zeemijlen), recht op de rijkdommen van het continentale plat, onder andere olie en gas. Ook kunnen zij binnen een gebied van maximaal 200 zeemijlen aanspraak maken op de aanwezige vis in de waterkolom boven het continentale plat. De kuststaat moet daarvoor wel een exclusieve visserij zone (EVZ) of een exclusieve economische zone (EEZ) instellen. Of de maximale breedte van al deze maritieme zones gehaald kan worden hangt af van de aanwezigheid van aangrenzende of tegenoverliggende staten.

De instelling of afkondiging van een EVZ of EEZ is niet meer dan een formaliteit: er is geen goedkeuring op internationaal niveau voor nodig. Na instelling kunnen andere staten geen aanspraak meer maken op de in de EVZ of EEZ aanwezige levende rijkdommen. De EVZ of EEZ sluit aan op de buitengrens van de territoriale zee. Hoewel Nederland dus vrij gemakkelijk een EVZ heeft kunnen instellen, kan zij er niet zomaar doen wat ze wil. Over het visserijbeleid in de EVZ beslist de Europese Gemeenschap. Een voorstel voor de instelling van een Nederlandse EEZ, wat onder andere een betere aanpak van milieuvervuiling door schepen mogelijk maakt, is op dit moment aanhangig bij de Tweede Kamer. Buiten deze nieuw ontwikkelde functionele zones ligt de nu aanzienlijk geslonken 'volle zee'. Hier is het principe van de mare liberum nog grotendeels van toepassing.

Wanneer een kunstmatig eiland voor Schiphol gebouwd wordt, hangen de rechten en plichten die Nederland in verband hiermee heeft, af van de ligging van het eiland. Ligt het kunstmatig eiland geheel binnen de buitengrens van de territoriale zee, dan is het onderdeel van het Nederlandse territoir en is in principe de Nederlandse wetgeving onverkort van toepassing. In tegenstelling tot natuurlijk gevormde eilanden of bij eb droogvallende bodemverheffingen, hebben kunstmatige eilanden echter geen consequenties voor de buitengrens van de territoriale zee. Met andere woorden, door het aanleggen van een kunstmatig eiland of andere installaties op zee kan een staat geen extra territoriale zee genereren.

Wordt een kunstmatige eiland buiten de territoriale zee aangelegd - zoals het geval is wanneer het eiland inderdaad op dertig kilometer buiten de kust wordt aangelegd - dan valt het ook buiten de soevereiniteit van Nederland. Toch kan Nederlandse wetgeving, met enige aanpassingen, op zo'n eiland van toepassing worden verklaard. Buiten de territoriale zee heeft Nederland al de genoemde soevereine rechten over levende en niet-levende rijkdommen, en kan het over bepaalde zaken rechtsmacht uitoefenen, bijvoorbeeld over wetenschappelijk zee-onderzoek of zeeverontreiniging. Op zijn continentale plat (of, indien ingesteld, binnen de EEZ), heeft Nederland het uitsluitend recht om kunstmatige eilanden te bouwen. Over de bouw van zo'n eiland, het gebruik en de werkzaamheden daarop, heeft alleen Nederland rechtsmacht. Ook kan Nederland bijvoorbeeld veiligheidszones instellen waarin scheepvaart verboden of beperkt is.

Naast deze rechten van Nederland, bestaan er in de territoriale zee, op het continentale plat of in de EEZ echter ook rechten voor andere staten. Zo hebben in de territoriale zee bijvoorbeeld schepen van alle staten het recht van onschuldige doorvaart en mag Nederland de scheepvaart hooguit op een redelijke wijze reguleren. Buiten de territoriale zee, maar boven het continentale plat of in de EEZ, hebben andere staten in principe de vrijheid van scheepvaart, van overvlucht (vliegtuigen), en van het leggen van onderzeese kabels en pijpleidingen. Deze vrijheden kunnen in veel gevallen wel beperkt worden, maar daarvoor is meestal wel de goedkeuring nodig van internationale organisaties.

Nederland moet, wil het een vliegveld in zee bouwen, dus altijd rekening houden met de belangen van andere staten, of zo'n vliegveld nu in de territoriale zee komt, of daarbuiten. Wel is er bij een locatie binnen de territoriale zee in veel gevallen geen duidelijke verplichting voor overleg en afstemming op internationaal niveau. Al wordt vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid internationaal overleg waarschijnlijk wel wenselijk gevonden.

Toch zal bouwen binnen de territoriale zee echter niet per definitie eenvoudiger zijn dan daarbuiten. Overleg en afstemming in de nationale sfeer kan knap ingewikkeld zijn, de Betuwelijn is daar een goed voorbeeld van. Omdat er echter minder conflicterende belangen in zee zijn dan op het land, zal de complexiteit van belangenafweging mogelijk meevallen.

De voornaamste belangen waar de aanleg van een kunstmatig eiland rekening mee moet houden zijn: de scheepvaart, visserij, offshore industrie, luchtvaart en het milieu. Afhankelijk van de locatie, zal de hoge scheepvaart-intensiteit voor onze kust mogelijk overleg vereisen binnen de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) gevestigd te Londen. Het ongetwijfeld enorm intensieve luchtvaartverkeer moet binnen de International Civil Aviation Organization (ICAO) tot een nieuw stelsel van luchtcorridors leiden. Plaatselijk zal visserij door de aanleg van een eiland onmogelijk zijn en wellicht worden bepaalde vissoorten in de omtrek ook bedreigd door geluid en trillingen veroorzaakt door het luchtverkeer.

Maleisië schijnt bijvoorbeeld de overvlucht van Concordes over de Straat van Malakka te verbieden vanwege de nadelige effecten op het kuit schieten van vis. Door deze mogelijke gevolgen voor de visserij zal afstemming op nationaal niveau of binnen de Europese Gemeenschap nodig zijn. De mogelijke nadelige effecten van het luchtvaartverkeer op bepaalde vissoorten dient ten slotte in het bredere kader van de gevolgen voor natuur en milieu geplaatst te worden.

Het Zeerechtverdrag verplicht staten het mariene milieu te beschermen en behouden. Het meer recent geëvolueerde 'voorzorgsbeginsel' omvat de verplichting voorzorgs-maatregelen te treffen, zelfs indien er geen overtuigend bewijs is dat het milieu beschadigd kan worden. Dit vereist in ieder geval zorgvuldig onderzoek naar onder meer de gevolgen voor vogels, zeezoogdieren en ecosystemen. De ligging van het eiland, mits binnen Nederlands functionele zones, is daarvoor in feite irrelevant.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden