De bestuurlijke moloch weer splitsen?

Superministerie | Het ministerie van veiligheid en jusititie kreeg herhaaldelijk zware kritiek. Vandaag dreigen nieuwe onthullingen over het gerommel na de Teevendeal. Wat is de toekomst van het fusie-departement aan de Haagse Turfmarkt?

Nog geen vier maanden is Siebe Riedstra de hoogste ambtenaar van het ministerie van veiligheid en justitie als hij op een maandagochtend in het bedrijfsrestaurant zijn collega's toespreekt. "Het stormt hard", houdt hij hun op 5 oktober 2015 voor. "Alleen een paraplu helpt niet. Het gaat niet over zonder dat we iets doen, mocht een van jullie dat denken."

Het is de week nadat minister Ard van der Steur in de Tweede Kamer hard op zijn vingers is getikt vanwege de foto's van Volkert van der G. die kort na diens vrijlating in De Telegraaf zijn verschenen. De bewindsman wist niet dat zijn eigen diensten die beelden van de moordenaar van Pim Fortuyn hadden geënsceneerd. De kwestie versterkt het beeld dat Kamer en buitenwereld hebben van het ministerie: een moloch waarin informatie met moeite de juiste bestemming bereikt. Een megadepartement dat zijn zaakjes niet op orde heeft.

De missers rondom de Volkert-foto's zijn daarvoor niet de eerste aanwijzing. Dat weet Van der Steur als geen ander. Hij is een half jaar eerder Ivo Opstelten als minister opgevolgd, omdat die niet met de feiten over de Teevendeal voor de dag kwam. De Kamer wilde weten hoeveel geld gemoeid was met de schikking die toenmalig officier van justitie Fred Teeven in 2000 sloot met drugscrimineel Cees H. Een bedrag waarover Opstelten in juni 2014 zegt niet 'de ultieme duidelijkheid' te kunnen verschaffen. Ten onrechte, blijkt als 'Nieuwsuur' in het voorjaar van 2015 via contacten op het ministerie het aan H. overgemaakte bedrag tot achter de komma weet te achterhalen: 4.710.627 gulden en 18 cent.

Ook andere affaires helpen Veiligheid en Justitie niet aan het gedroomde imago van soepel opererend superdepartement. Zo blijkt medio 2015 dat er van alles is misgegaan bij de strafrechtelijke gang van zaken rondom Bart van U., die inmiddels is veroordeeld voor de moorden op oud-D66-minister Els Borst en zijn zus. Daarnaast is er kritiek op de bezuinigingen waar politie, justitie en rechtspraak gelijktijdig onder gebukt gaan. Bij een politie bovendien die net in een nieuwe jas is gestoken die nog niet helemaal lekker om de schouders zit. De Algemene Rekenkamer repte vorige week van een 'wankele balans tussen ambities en middelen' op het departement, dat zo'n honderdduizend mensen aanstuurt. De optelsom maakt dat steeds meer stemmen opgaan, ook in coalitiekringen, om het takenpakket van het ministerie bij de volgende formatie te verkleinen.

Post-Fortuyn

Met zo'n opknipoperatie zou een roemloos einde komen aan een experiment dat zes jaar geleden in gang is gezet. Na decennia van discussie brengt het kabinet-Rutte I politie en justitie bij één departement onder. Niet langer verdelen Binnenlandse Zaken en Justitie de politietaken, maar komt het gezag volledig bij één departement te liggen. Binnenlandse Zaken houdt op veiligheidsterrein praktisch alleen de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) over en komt te boek te staan als uitgekleed moederdepartement. Ondertussen krijgt het tot Veiligheid en Justitie omgedoopte ministerie met twee VVD-crimefighters aan het roer het stempel van liberaal vlaggenschip.

Aan die herschikking gaan vele jaren van rapporten, debatten en discussies vooraf. Een commissie onder leiding van VVD'er Henk Vonhoff concludeert in 1980 dat het kabinet uit minder ministers moet bestaan om sneller tot besluiten te komen en de hoofdlijnen beter in het oog te houden. Vonhoffs advies echoot door in dat van Hans Wiegel uit 1993, waarin de liberaal het kabinet aanraadt om uitvoerende taken bij ministeries weg te halen, zodat die kleiner worden, samen kunnen gaan en zich als 'kerndepartementen' veel meer op de beleidskant kunnen storten. Daarmee worden ministeries ook politiek beter aanstuurbaar, denkt Wiegel.

Zijn advies wordt afgestoft als D66 in 2003 in het tweede kabinet-Balkenende terechtkomt. Onder het mom van bestuurlijke vernieuwing willen de democraten werken aan modernisering van de overheid, die in hun ogen veel te veel een 'albedil' is geworden. Minister Thom de Graaf lanceert het actieprogramma 'Andere Overheid' met het doorlichten van de eigen organisatie als een van de speerpunten. Hij zet de deur open voor departementale herindelingen.

Datzelfde geluid komt ook uit heel andere hoek. Het is 2003 en de aanslagen van 11 september 2001 in New York liggen vers in het geheugen, evenals de moord op Pim Fortuyn. De vraag dringt zich op of Nederland wel is voorbereid op een terroristische aanslag. 'De dreigende terreur in Nederland maakt een minister voor veiligheid meer dan ooit noodzakelijk', schrijft Fortuyn-erfgenaam Joost Eerdmans tijdens de formatie van Balkenende-II. 'Met een dergelijke minister kan vaarwel worden gezegd tegen de huidige inconsequente opzet van de scheiding van beheer en gezag van politie over de twee ministeries Justitie en Binnenlandse Zaken en de daaruit voortvloeiende stammenstrijd tussen deze twee departementen'.

Eerdmans' pleidooi krijgt bijval. Als voorzitter van de Onderzoeksraad voor Veiligheid spreekt Pieter van Vollenhoven zich ervoor uit en ook premier Jan Peter Balkenende en justitieminister Piet Hein Donner vinden het idee in 2004 de moeite van het onderzoeken waard. 'Het is noodzakelijk dat de zorg voor de veiligheid bijeenkomt in één ministerie', schrijft een commissie onder leiding van CDA'er Elco Brinkman twee jaar later. Die wijst de term 'ministerie voor veiligheid' af, want dat is 'te zeer een inhoudelijk onbepaald koepelbegrip'. Brinkman oppert een 'ministerie van bestuur en justitie'. Het wordt een mix. Als na de verkiezingen van 2010 een rechtse meerderheid voor het samenvoegen van alle veiligheidstaken is, krijgt het lang bediscussieerde ministerie Veiligheid en Justitie als naam.

Onhandig

Zes jaar later krijgt minister Ard van der Steur van veiligheid en justitie de wind van voren in de Tweede Kamer. "Het is op termijn te veel voor één minister en één staatssecretaris", zegt Kamerlid Jeroen Recourt van regeringspartij PvdA in november bij het begrotingsdebat. "De politieke aansturing is kwetsbaar. Zijn macht en tegenmacht nog wel voldoende gewaarborgd? Is dit nog te behappen? De vraag stellen, is hem beantwoorden. Nee, bij een volgend kabinet moet het anders."

Oppositiepartijen als SP, D66, ChristenUnie en GroenLinks vinden politie en justitie in één politieke hand riskant. Plus: het is hun ogen onhandig dat het gezag over de politie en brandweer nu onder Veiligheid en Justitie valt, terwijl lokale overheden - die een belangrijke rol hebben in de aansturing - veel meer met Binnenlandse Zaken te maken hebben. "De minister van binnenlandse zaken is juist de hoeder van het belang van de decentrale overheden en een slagvaardig openbaar bestuur", zegt voorman Gert-Jan Segers van de ChristenUnie in het najaar.

Nu ook binnen de VVD - de afgelopen zes jaar de enige partij die er constant aan de knoppen zat - twijfels rijzen over de constructie, is de vraag of het ministerie in de huidige vorm een lang leven beschoren is. Het is partijcoryfee en fractievoorzitter in de Eerste Kamer Annemarie Jorritsma die kort voor Kerst op een partijbijeenkomst zegt te voelen voor een terugkeer van de politie naar Binnenlandse Zaken. Als burgemeester van Almere heeft ze in twaalf jaar tijd de oude en nieuwe situatie meegemaakt. Oud-burgervader Opstelten heeft als minister oog voor de rol en situatie van burgemeesters, maar wat als opvolgers minder goed hun weg kennen in het lokale bestuur?

Ondertussen zijn de politici die de weg plaveiden voor Veiligheid en Justitie verdeeld over de toekomst. Fervent voorstander van een terugkeer naar de oude situatie is Thom de Graaf, na zijn ministerschap en burgemeesterspost in Nijmegen nu D66-fractievoorzitter in de Eerste Kamer. Hij mag als minister voor bestuurlijke vernieuwing hebben gepleit, een 'moloch' zoals nu aan de Haagse Turfmarkt staat, zegt hij nooit te hebben gewild.

"Toen ik als ambtenaar bij Binnenlandse Zaken werkte hoorde ik dat er eens een einde moest komen aan de stammenstrijd met Justitie, maar die heb ik altijd een zegen gevonden. Daarmee zorg je voor een balans, net zoals tussen Buitenlandse Zaken en Defensie. Bovendien worden de bestuurlijke belangen van de politie nu niet meer gewaarborgd in Den Haag. Veiligheid en Justitie is niet het departement van binnenlands bestuur, maar van rechtshandhaving. Burgemeesters voelen zich, dat heb ik zelf ook ervaren, verweesd."

Zo moeilijk hoeft terugkeer naar de oude situatie volgens De Graaf niet te zijn. Veiligheid en Justitie en Binnenlandse Zaken delen dezelfde kantoortorens, dus het is vooral een kwestie van nieuwe visitekaartjes. "Dat kost echt geen tientallen miljoenen. Feitelijk heeft Justitie in 2010 een nieuw naambordje gekregen, met een heel foute volgorde die suggereert dat justitie ondergeschikt is aan veiligheid. Dat is heel makkelijk weer te veranderen."

Met zijn opvattingen strijkt De Graaf iemand verderop in de senaatsbankjes tegen de haren in: CDA-fractievoorzitter Elco Brinkman zou een nieuwe herschikking 'erg ontraden'. "Dan kom je in een permanente staat van reorganisatie terecht. Dat schiet niet op. Ik snap het ook niet. Destijds werd politiekbreed gezegd dat we het nou eens zo moesten doen. Om nu te zeggen dat we het volkomen verkeerd hebben gezien?"

Brinkman wijst op de steeds complexere criminaliteit, de moeilijkere bewijsvoering en daarmee samenhangende oplossingspercentages. "Die spanning heeft niet te maken met dat er één ministerie is gekomen. De politieke discussie moet niet gaan over waarom al die taken onder één organisatie zijn gebracht, maar of er voor al die taken voldoende capaciteit beschikbaar is."

Daarbij kan volgens hem meer over privatisering van veiligheidstaken worden nagedacht. "Er zijn landen waar het gevangeniswezen onder het ministerie valt, maar de uitvoering is geprivatiseerd. Hetzelfde met verkeersboetes. Dat hoeven ambtenaren niet allemaal te doen."

Mengen

Zulke relativerende geluiden klinken er meer aan het Binnenhof. Bijvoorbeeld dat de problemen niet zozeer aan de omvang van het ministerie liggen, maar aan de bezuinigingen die politie, justitie en rechtspraak tegelijkertijd moeten verhapstukken. Terwijl de politie middenin de grootste reorganisatie bij de overheid ooit zit. Zet er in een volgend kabinet een aparte staatssecretaris op, meng de politieke kleuren in het bewindsteam en het komt allemaal wel goed. En die Teevendeal? Een politieke inschattingsfout van Opstelten die zijn mensen in de haast die hij had - misschien wel opgejut door politiek adviseurs - niet genoeg tijd gunde bij hun zoektocht naar het bonnetje.

Hoe het afloopt hangt voor een groot deel af van de uitslag van de komende Tweede Kamerverkiezingen. In theorie kan de grootste coalitiepartij het voortouw nemen. Die kan met gestes zoals een extra staatssecretaris of extra geld voor kwetsbare diensten proberen het departement in zijn huidige vorm overeind te houden.

Het lijkt echter onvermijdelijk dat er op het ministerie iets verandert. Van der Steur laat momenteel de voor- en nadelen van een opsplitsing onderzoeken. En afgelopen weekend benadrukte VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra in De Telegraaf dat de problemen op het ministerie 'voor een deel met de omvang te maken' hebben. "Ik denk dat het een reële optie is om te kijken hoe dat ministerie kleiner kan worden." Als oplossing suggereerde hij vreemdelingenzaken over te hevelen.

Tot de onderhandelinstafel na de verkiezingen van maart vol zit, wil Van der Steur 'het vertrouwen in Justitie duurzaam herstellen'. Ook secretaris-generaal Riedstra wil er alles aan doen het ministerie beter op de kaart te zetten. "De kritiek mag ons niet verlammen", houdt hij zijn ambtenaren op die maandagochtend in oktober voor. "We moet niet als verstilde konijntjes in de koplampen kijken. En toch waarschuw ik maar: de spotlights zullen nog wel even op ons staan. Onder druk worden kleine vergissingen groot."

nieuwe bevindingen over de Teeven-deal

Na het snoeiharde rapport van december presenteert de commissie-Oosting vandaag om 11.00 uur haar nieuwe bevindingen over de Teevendeal. De commissie boog zich over de vraag waarom ict'ers hun zoektocht naar het bonnetje in 2014 moesten staken, terwijl ze dichtbij het cruciale bankafschrift waren dat duidelijkheid zou geven over het bedrag dat was gemoeid met de schikking die oud-staatssecetaris Fred Teeven in 2000 als officier van justitie sloot met drugscrimineel Cees H.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden