Conflict legt zwakte OVSE bloot

De ruzie van de OVSE met Rusland over verkiezingswaarnemers is onderdeel van een groter probleem. De organisatie dreigt gemarginaliseerd te worden.

Het is augustus 1975. Het Oostblok ontmoet het Westen in de conferentiezaal van de Sovjetambassade in Helsinki. De jasjes zijn uit, de sfeer is ontspannen. Secretaris-generaal Leonid Brezjnev en zijn minister van buitenlandse zaken Andrej Gromiko leggen met VS-president Gerald Ford en minister Henri Kissinger de laatste hand aan de Slotakte van Helsinki. Die gaat de basis vormen voor de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE), later de OVSE. De akkoorden moeten de Koude Oorlog doen vergeten, het vertrouwen vergroten en de vrede handhaven van Vladivostok via Wenen naar Vancouver.

Februari 2008. Het Russische staatshoofd Vladimir Poetin laat merken niets te voelen voor de komst van OVSE-waarnemers bij de presidentsverkiezingen van 2 maart. Rusland werpt zoveel barrières op en laat de waarnemers zo laat toe, dat die zelf de handdoek in de ring gooien. „Verkiezingen waarnemen is meer dan aanwezig zijn op de stemdag zelf”, verklaart een van hen. De Koude Oorlog is niet terug, maar de sfeer is zeker koel te noemen.

Voor de goede orde: bijna ieder verdrag is een vorm van gestold wantrouwen, ook de Helsinki-akkoorden. Die legden mooie intenties vast binnen drie thema’s – of, in OVSE-jargon, dimensies: een militaire dimensie, die onder meer een verdrag over beperking van conventionele wapens opleverde; een sociaal-economische, zoals milieubescherming en de strijd tegen witwassen en smokkel, en een menselijke dimensie, vooral bevordering van de rechtsstaat en de democratie. Maar de werkelijke bedoeling was anders. De Sovjet-Unie wilde dat het Westen de grenzen van het Oostblok accepteerde, en niet zou proberen te tornen aan Moskous greep op zijn marionettenstaten. Het Westen hoopte met mooie woorden over democratie en vrijheid van meningsuiting toch wat beweging in de zaak te krijgen, maar maakte zich daarover binnenskamers vermoedelijk weinig illusies. De CVSE was voor beide partijen vooral een goed mechanisme om met elkaar in gesprek te blijven in een situatie die nog decennia kon voortduren.

Maar het liep anders: het communisme stortte in en de Sovjet-Unie viel uit elkaar. Opeens kregen de drie dimensies van de Slotakte echte betekenis in de praktijk. De OVSE werd zwaarder opgetuigd, en ontwikkelde steeds meer activiteiten, vooral op de mensenrechtendimensie. Waarnemers van de organisatie waaierden uit over de Balkan en de voormalige Sovjet-Unie om te patrouilleren en beschietingen te signaleren, minderhedenruzies op te lossen en de eerste schreden naar democratie te begeleiden. Ook nu is de organisatie nog voornamelijk in die regio’s actief.

En Rusland is dat zat. Het hoopte begin jaren negentig nog dat de OVSE steeds meer taken zou overnemen van de Europese Unie en de Navo, clubs waar Moskou geen invloed in heeft. De OVSE, met 56 leden, werkt bij consensus en dat geeft Rusland de facto een vetorecht. Daar heeft Moskou echter weinig aan zolang de organisatie zich beperkt tot het bevorderen van democratie en mensenrechten, thema’s die voor de autoritair ingestelde president Vladimir Poetin geen prioriteit zijn. Op andere thema’s is het nooit gelukt om middels de OVSE de EU en de Navo overbodig te maken. Integendeel: de EU en de Navo hebben hun vleugels juist uitgeslagen tot diep in het voormalige Oostblok.

„Rusland heeft geprobeerd de OVSE eronder te krijgen, maar nu dat niet lukt maakt het de organisatie het werken onmogelijk”, stelt Vladimir Socor van de Jamestown Foundation, een denktank in Washington, in reactie op het tegenwerken van de OVSE-verkiezingsmissie. „Eerder staakte Rusland al zijn medewerking aan de veiligheidspoot.”

Socor doelt op het opschorten door de Russische regering van het Verdrag voor Conventionele Wapens in Europa (CFE), dat onder de vleugels van de OVSE tot stand is gekomen en bijvoorbeeld vastlegt hoeveel zware wapens ieder land mag hebben.

Westerse landen willen dat wel ratificeren, maar alleen als Rusland zich aan afspraken houdt over terugtrekking van troepen uit Moldavië en Georgië. Dat weigert Rusland, waarna het, boos over het gezeur, vervolgens het hele verdrag in de vriezer stopte.

Dit soort conflicten legt de zwakte van de OVSE bloot. Zo’n consensusorganisatie werkt alleen zolang er consensus is, of bereidheid die te bereiken, en daaraan schort het. „Verandering is nu onmogelijk omdat de visies te veel uiteenlopen”, stelt Hinke Pietersma van Instituut Clingendael in Den Haag. „De OVSE wordt steeds verder gemarginaliseerd. Op de Balkan zijn de Europese Unie en de Navo steeds actiever, en ook Georgië wil bijvoorbeeld dat de Navo de vredesmissie daar gaat leiden.” Op de Kaukasus zal de OVSE echter wel actief blijven en ook in Centraal-Azië, omdat de EU en de Navo hier beperkt invloed hebben. „Juist omdat de OVSE zo zwak staat, kan ze op sommige plekken lastige missies uitvoeren. Het is in die ambivalentie dat de organisatie een rol kan spelen.”

Ook Marietta König, onderzoekster bij het Duitse Centre for OSCE Research, constateert dat de OVSE in Centraal-Azië nog een rol speelt en dat er zelfs vanuit Aziatische buurlanden als China belangstelling is voor wat de organisatie doet. Kazachstan wordt in 2010 zelfs een jaar lang voorzitter van de organisatie, een primeur voor een voormalig Oostblokland. Westerse landen stribbelden lang tegen, omdat Kazachstan een dictatoriaal regime heeft. „Ik denk niet dat Kazachstan begrijpt waar de OVSE voor staat, maar het voorzitterschap heeft voor hen een hoge status”, legt Socor uit. „Het wil niet door eigen handelen of door misdragingen van de buurlanden in verlegenheid worden gebracht.”

De vraag blijft wel hoe groot de feitelijke impact van de OVSE is in die regio waar sommige presidenten zich voor het leven hebben laten benoemen. „Ze produceren veel rapporten, maar hebben weinig echt effect”, luidt het oordeel van Socor.

„Het blijft hangen en wurgen”, erkent ook Pietersma. „De taken van de OVSE worden niet aangetast, maar de uitvoering ervan wordt door sommige landen beperkt. En in politieke zin stagneert de organisatie.” Wel denkt ze dat het volgen van verkiezingen in landen die dat toestaan of het bespreekbaar houden van zogeheten bevroren conflicten rond kleine separatistische staatjes een belangrijke functie kan blijven. „In de term bevroren zit ook iets positiefs. Zolang een conflict niet uitbarst is al veel gewonnen.”

Ook König, die veel onderzoek deed naar de OVSE-missies op de Kaukasus, roemt de flexibiliteit van de organisatie. Als veel landen het Russische voorbeeld volgen en geen verkiezingsmissies meer toestaan, blijven er andere dingen over die de OVSE kan doen. Zo schakelt ze nu al steeds meer over naar ondersteuning van politiemachten en grenswachten in zwakke staten.

Geen enkele deskundige denkt dan ook dat de organisatie verdwijnt en er over een jaar of tien alleen nog grofkorrelige foto’s resteren uit de jaren dat iedereen nog hoopvol was. „Old soldiers never die, they just fade away”, lacht Socor, verwijzend naar een oud legerlied dat de Amerikaanse generaal MacArthur aanhaalde bij zijn afscheid. Dat ’vervagen’ kan wel tot staan worden gebracht, maar alleen als er een oplossing komt voor de crisis met Rusland. Niemand weet of die oplossing er komt.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden