Brexitonderhandelingen zijn als een dialoog tussen een spons en een steen

Donald Tusk (r) krijgt het brexit-akkoord overhandigd door Michel Barnier Beeld AFP

Dit principe-akkoord is de enig mogelijke uitkomst, gezien de voorwaarden van beide partijen. Waarom hebben ze er dan zo lang over gedaan?

Het brexit-referendum was op 23 juni 2016. De Britse regering leverde de formele opzeggingsbrief in Brussel in op 29 maart 2017. Op 19 juni van dat jaar begonnen de onderhandelingen. Nog eens bijna zeventien maanden en twee afgetreden Britse brexit-ministers verder ligt daar dan eindelijk de vuistdikke ‘terugtrekkingsovereenkomst’. En als je die (voorlopige) afspraken leest, ontdaan van alle juridische vangnetten en voetnoten, denk je: waarom hebben ze dit niet meteen de dag na het referendum besloten?

Elke andere uitkomst lijkt immers ondenkbaar, gezien de posities die het Verenigd Koninkrijk en de andere 27 lidstaten van de EU (de EU-27) steeds hebben ingenomen, de laatste duidelijker en vooral consistenter dan de eerste.

Uitgeput

“Ik denk dat we de manoeuvreerruimtes aan beide kanten hebben uitgeput”, zei een goed ingevoerde EU-functionaris gisteren in Brussel over het principe-akkoord. “Dit is het beste wat we konden doen.”

Dat de onderhandelingen zo lang duurden en de spanning zo hoog opliep (en nog steeds niet uit de lucht is), kwam vooral door twee tegenstrijdige voorwaarden van de Conservatieve regering in Londen.

Eén: de Britten wilden weg uit de interne EU-markt en de douane-unie, immers, alleen dan is het weer mogelijk eigen handelsakkoorden met de rest van de wereld te sluiten. Take back control.

De grenzen van het Verenigd Koninkrijk. Beeld Sander Soewargana

Twee: Londen was het eens met de EU-27 dat er geen slagbomen mochten verschijnen aan de grens tussen Ierland en Noord-Ierland.

Die twee uitgangspunten gaan niet samen. Dus moesten de onderhandelaars een vierkant zien te maken van een cirkel, met maar één mogelijke uitkomst: het ingewikkelde principe-akkoord van woensdag.

Toekomstige historici zullen nog een hele kluif krijgen aan het brexit-proces, maar het ‘trappetje van Barnier’ zal in hun standaardwerken hopelijk niet ontbreken. Al in een vroeg stadium van de onderhandelingen toonde EU-onderhandelaar Michel Barnier een simpel plaatje met de soorten handelsbetrekkingen met de EU waaruit de Britten konden kiezen, als in een restaurantmenu.

Bovenaan de trap stond het EU-lidmaatschap, daar wilden de Britten dus vanaf. Oké, gaan we een stapje lager, naar de Europese Economische Ruimte (EER) met onder meer Noorwegen en IJsland. En zo verder omlaag, via een Zwitsers model (met vrij personenverkeer) naar de douane-unie met Turkije. Al die opties konden niet op de brexit worden toegepast, vanwege de Britse ‘rode lijnen’. Bleven twee mogelijkheden over, onderaan de trap: een vrijhandelsakkoord à la EU-Canada of EU-Zuid-Korea, of helemaal geen deal, chaos dus. “Heeft u al een keuze kunnen maken?”, heeft Barnier Londen vermoedelijk gevraagd.

Maandenlang bleef het doodstil in Londen. Af en toe klonk de roep om een bespoke deal met de EU, een geheel nieuwe, op maat gemaakte handelsrelatie. Maar hoe die eruit moest zien, wist niemand. Toen premier May deze zomer eindelijk het zogeheten Chequers-plan presenteerde, bleek dat in te druisen tegen elementaire EU-uitgangspunten over de integriteit van de interne markt. Dat was zo’n beetje de roodste lijn die de EU-27 al op de dag na het referendum op papier had gezet: no cherry picking, niet proberen de krenten uit de pap te vissen.

Misverstanden

Over de vermeende onkunde van de Britse onderhandelaars is al veel gezegd, maar de toekomstige historici zullen de hoofdverantwoordelijken aan EU-kant mogelijk ook niet sparen. Nooit in de geschiedenis is er iets gebeurd wat op brexit lijkt, niemand had enige ervaring. Doorgaans gaan dit soort gesprekken over het verbeteren van een relatie. Nu gaat het over een verslechtering.

Ook over de aard van die onderhandelingen heersten veel misverstanden, vooral bij de toeschouwers. Onderhandelingen zijn een proces van geven en nemen tussen min of meer gelijkwaardige partijen die wensenlijstjes uitwisselen en concessies doen. Wanneer gaat de EU eindelijk eens concessies doen, wilde een enkele Britse journalist nog wel eens aan Barnier vragen.

Maar dit zijn helemaal geen onderhandelingen, zoals Europa-columnist Caroline de Gruyter van NRC Handelsblad vorige maand onderstreepte. Om te beginnen zijn de partijen ongelijk. De Britse regering is een politiek dier, dat bovendien morgen dood kan zijn. de EU-27 is een rechtsgemeenschap, ‘een stelsel van regels en wetten dat sinds de jaren vijftig langzaam is opgetuigd’, zoals De Gruyter schreef.

Het Verenigd Koninkrijk heeft bovendien een voorname bijdrage geleverd aan die constructie, die wordt bewaakt door onderhandelingspartner de Europese Commissie, ‘hoedster der verdragen’ – geen politiek dier, althans niet in deze rol.

En inderdaad, zo’n rechtsgemeenschap is fysiek noch juridisch in staat ‘concessies te doen’ aan een clublid dat te kennen heeft gegeven die gemeenschap te willen verlaten. In die zin gaan de zogenaamde onderhandelingen (ze zijn nog lang niet afgelopen) niet tussen een blinde en een dove, maar tussen een spons en een steen.

Het brexit-akkoord voor dummies 

In het 585 pagina’s tellende, voorlopige brexit-akkoord zijn tal van afspraken gemaakt. Onze EU-correspondent Christoph Schmidt licht er negen toe.

Grens (douane-unie)

Beeld Trouw

Van meet af aan heeft zowel Brussel als Londen beloofd dat er geen harde grens komt tussen het trouwe EU-lid Ierland en het Britse gebiedsdeel Noord-Ierland. Beide partijen zijn nu een ‘backstop’ (vangnet) overeengekomen die automatisch van kracht wordt als er na de overgangsperiode nog geen nieuwe afspraken zijn over de toekomstige handelsrelatie.

Dat vangnet voorziet in een ‘intern douanegebied’ tussen de EU en het VK, een beperkte vorm van vrij goederenverkeer. Handelstarieven of -quota en de meeste douanecontroles zullen daarin niet nodig zijn, al zijn visserijproducten daarvan uitgesloten (zie: visserij).

Noord-Ierland zal nog iets meer dan de rest van het VK aan de EU gekoppeld blijven. Daar blijven bepaalde regels uit de interne EU-markt van kracht om elk soort grenscontroles op het Ierse eiland te voorkomen. Dat betekent weer wel dat nieuwe controles nodig zijn tussen het Groot-Britse eiland en Noord-Ierland voor bepaalde producten, vooral levende dieren en dierproducten. Dat is een pijnpunt voor de Noord-Ierse unionisten die elk onderscheid in status verafschuwen.

Nogmaals: dit hele pakket is een vangnet, dat niet nodig zal zijn als Londen en Brussel uiterlijk 1 juli 2020 iets beters hebben bedacht. ‘Tenzij en totdat’ zijn de sleutelwoorden in die vangnet-tekst.

Het principe-akkoord heeft veel woorden nodig over een ‘egaal speelveld’ bij dat vangnet. De EU eist van het VK dat het de onderlinge concurrentie niet gaat vervalsen, bijvoorbeeld met belastingtarieven-stunts of lagere normen op het gebied van milieu, arbeidsrechten of staatssteun waaraan de 27 EU-landen gehouden zijn. Terwijl de brexit volgens de brexiteers nou juist is bedoeld om het heft weer in eigen handen te nemen. Deze speelveld-discussie zal volgens bronnen in Brussel de komende jaren nog veel energie opslurpen, zoals de Ierse grenskwestie dat de afgelopen jaren heeft gedaan.

Overgangsperiode

Beeld Trouw

De Britse premier May vroeg erom: een overgangsperiode van ‘ongeveer twee jaar’ na de brexit (29 maart 2019) waarin praktisch gezien niets verandert. De EU kwam met de datum van 31 december 2020 op de proppen, omdat die mooi samenvalt met het einde van de zevenjarige EU-begrotingsperiode.

In die ruim 21 maanden blijft het VK virtueel EU-lid, met alles erop en eraan, inclusief interne markt met haar vier vrijheden van verkeer (personen, goederen, diensten, kapitaal). Grootste verschil: de Britten beslissen niet meer mee in Brussel. De Britse bevolking doet volgend jaar niet mee aan de Europese verkiezingen; haar 73 zetels verdwijnen uit het Europees Parlement.

Dat de overgangsperiode verlengd gaat worden, lijkt nu al onvermijdelijk omdat het beoogde handelsakkoord (waarover vanaf volgend voorjaar wordt onderhandeld) nooit zo snel klaar kan zijn. Het akkoord staat een eenmalige verlenging van die overgangsperiode toe. Daarover moet uiterlijk 1 juli 2020 een gezamenlijke beslissing vallen.

Visserij

Beeld Trouw

Visserij zou de komende jaren wel eens een van de heetste hangijzers kunnen worden. Britse producenten willen hun visproducten tarief- en quotavrij in de EU blijven verhandelen, maar dan wil de visserijvloot van andere EU-landen dat er ook niets verandert aan haar recht om te mogen vissen in Britse wateren. Dat laatste is uiteraard in strijd met het Britse ‘take back control’-idee. Deze kwestie ligt nog wijd open. Deadline voor een akkoord is 1 juli 2020. Visserijproducten zijn tot die tijd uitgesloten van het mogelijke douaneakkoord uit het Ierse ‘vangnet’. Daarvoor zal de EU dus wel degelijk importtarieven kunnen vaststellen.

De EU-burger

De ongeveer 3 miljoen EU-burgers die nu in het VK wonen (alsmede de ruim 1 miljoen Britten elders in de EU) konden deze week pas opgelucht ademhalen, toen het nieuws over het principe-akkoord bekend werd. Eind vorig jaar was al afgesproken dat de brexit geen invloed zou hebben op hun huidige rechten als EU-burgers. Dat geldt ook voor hun familieleden en voor al degenen die op de allerlaatste dag van de overgangsperiode naar de overkant van het Kanaal verhuizen.

Maar die afspraken zouden komen te vervallen als beide partijen geen totaalakkoord zouden bereiken, wat begin deze week nog een serieuze mogelijkheid leek.

Prijskaartje

Beeld Trouw

Over de zogeheten ‘brexit bill’ was in december vorig jaar al overeenstemming bereikt, althans over de manier waarop die uitstaande Britse verplichtingen worden berekend. Een bedrag ligt nog steeds niet vast maar het wordt geschat op ongeveer 40 miljard euro. Dit zijn vooral afdrachten aan de EU die eerder zijn afgesproken, toen Londen een handtekening zette onder de EU-meerjarenbegroting 2014-2020. Als de overgangsperiode wordt verlengd, zal Brussel een extra bijdrage van de Britten vragen.

Hoe de handelsrelatie verdergaat

Naast de 585 pagina’s dikke, juridisch dichtgetimmerde ‘terugtrekkingsovereenkomst’ is er een flinterdunne ‘politieke verklaring’ over de toekomstige (handels)relatie tussen de EU en het VK. Over zo’n handelsakkoord kan formeel pas worden onderhandeld als het VK geen EU-lid meer is, dus vanaf 30 maart. Het ‘interne douanegebied’ dat wordt genoemd in het vangnet bij de Ierse kwestie (zie: grens) wordt door Brussel als blauwdruk gezien, maar de weg naar een handelsakkoord is nog lang.

Misdaad

Beeld Trouw

Het Britse vertrek maakt ook een ontmanteling van bestaande EU-samenwerkingsstructuren op het gebied van politie- en justitiesamenwerking onvermijdelijk. Dat moet zo geleidelijk mogelijk gebeuren, vooral om rare toestanden te voorkomen rond het einde van de overgangsperiode. Zo moeten internationale arrestatiebevelen of uitleveringsverzoeken waarbij het VK is betrokken niet van de ene op de andere dag hun geldigheid verliezen, waardoor criminelen mogelijk vrijuit kunnen gaan. Dat geldt ook voor hangende rechtszaken tussen bijvoorbeeld een Brits en een Nederland bedrijf.

Cyprus

EU-lidstaat Cyprus, dat ooit onder Brits bestuur stond, kent nog twee Britse militaire bases met een flink gebied eromheen, de zogeheten Sovereign Base Areas. Het voorlopige brexit-akkoord beschermt onder meer de rechten van de ruwweg 11.000 Cyprioten die daar wonen en werken. Zo blijven zij vallen onder de jurisdictie van het Europees Hof van Justitie.

Gibraltar

De grote rots in Zuid-Spanje die in 1704 door een Engels-Nederlandse troepenmacht werd ingenomen en sinds 1713 ‘voor eeuwig’ Brits is, gaf ook de nodige hoofdbrekens in het brexit-overleg. Er ligt nu een aparte, bilaterale Gibraltar-overeenkomst tussen het VK en Spanje over praktische zaken als burgerrechten, tabaksaccijnzen, politiesamenwerking en een gezamenlijk milieubeleid.

Lees ook:

Alle ontwikkelingen over de brexit staan in het dossier.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden