Besluitvaardigheid / ’Achterkamer is vaak broodnodig’

Achterkamertjespolitiek. Het is tegenwoordig één van de ergst denkbare verwensingen. Toch zijn achterkamertjes hard nodig om ingewikkelde politieke vraagstukken op te lossen, zegt bestuurskundige Sibout Nooteboom.

De boodschap begon net een beetje door te dringen bij beleidsmakers en politici, en de cultuur van de Haagse achterkamertjes leek zo langzamerhand eindelijk doorbroken te worden. Maar zie, de inzichten verschuiven alweer: ’Hoe meer achterkamertjes er zijn, hoe gunstiger de kansen voor maatschappelijke innovaties’. Zo luidt een van de stellingen van Sibout Nooteboom, die afgelopen donderdag promoveerde aan de Erasmus Universiteit.

„Natuurlijk”, nuanceert hij desgevraagd, „er zijn heel veel achterkamertjes waar weinig productiefs gebeurt, en die zich aan democratische controle onttrekken”. Goed dat daar iets aan gedaan wordt. Maar laten we het kind niet met het badwater weggooien. In achterkamertjes – Nooteboom spreekt liever over informele of adaptieve netwerken – worden namelijk ook creatieve oplossingen bedacht, die elders nooit tot stand zouden komen.

Nooteboom deed de afgelopen jaren onderzoek naar ingewikkelde beleidsterreinen. Bijvoorbeeld de pogingen om tot een duurzaam vervoersbeleid te komen. Daarbij staan veel partijen met verschillende belangen tegenover elkaar: de milieubeweging, de ANWB, de autoindustrie. „Die partijen hadden in de jaren negentig weinig gemeen, behalve een gedeelde frustratie over het poldermodel. Ze hadden het gevoel dat ze in de officiële overlegstructuren niet verder kwamen. Iedereen was gebonden aan het mandaat van de eigen achterban.”

Het overleg zat kortom vast, in een ’poldermoeras’, zoals Nooteboom het noemt. Het kwam pas weer los toen de verschillende partijen samen met topambtenaren met de benen op tafel bij elkaar gingen zitten om zonder officiële agenda over de problemen te spreken. In een speciaal in het leven geroepen achterkamertje, inderdaad. In het vierde Nationaal Milieubeleidsplan werd de ruimte geschapen voor zulk achterkamertjesoverleg.

Het verschil met het ’traditionele’ polderen? „De groep die bij elkaar kwam wilde bewust geen officieel project van het ministerie worden. Dan zou de voortgang gemonitord worden, en zouden ze onderworpen worden aan allerlei voortgangscriteria. Maar zodra er officieel iets op het programma staat, is het erg moeilijk om tot creatieve oplossingen te komen.”

Wat voor oplossingen ontstonden er dan wel? „Nou, laat ik vooropstellen: we hebben in Nederland nog steeds geen duurzaam vervoersbeleid. Dat regel je niet even in een paar jaar. Bovendien kun je in zulke achterkamers natuurlijk geen officiële beslissingen nemen. Dat moet door de politiek gebeuren. Je kunt er wel de geesten rijp maken voor ingrijpende beslissingen.”

En dat is wat de afgelopen jaren gebeurde. „Doordat er zo lang zonder mandaat of agenda gepraat werd, ontstond er vertrouwelijkheid tussen de partijen. Ze vertelden elkaar dingen over elkaars strategie, en kwamen in vertrouwen met oplossingen waar de eigen achterban nog niet aan toe was. Zulke inzichten uit het informele overleg werden wel voorzichtig met die achterban besproken.”

Hoge ambtenaren vertelden aan Nooteboom dat ze via het overleg voor het eerst vertegenwoordigers van de auto-industrie te spreken kregen. En ook binnen de industrie waren er doorbraken: „Er ontstonden gesprekken tussen Shell en BP, twee felle concurrenten, die beide heel andere ideeën hebben over duurzaamheid”. Zulke gesprekken zijn des te ingewikkelder, vertelt Nooteboom, omdat al snel de schijn van kartelvorming ontstaat, ook als het alleen maar gaat over een gedeelde visie op duurzaamheid, die in ieders belang is.

De vraag blijft of zulk wederzijds begrip uiteindelijk ook leidt tot concrete maatregelen. Nooteboom is voorzichtig optimistisch. „Ook bij het energiebeleid zijn de afgelopen jaren dit soort informele netwerken opgezet. Daar zijn inmiddels 23 concrete experimenten met duurzame energie uitgekomen.” En wat betreft het vervoersbeleid: „Er is bijvoorbeeld een Europese conferentie gehouden, mede naar aanleiding van het Nederlandse informele overleg. Op die conferentie ontstond een sfeer dat iedereen, inclusief de industrie, het erover eens was dat de Europese autoindustrie op een niet-duurzame weg zit. Er werd serieus gesproken over maatregelen die normaal niet acceptabel zouden zijn voor de autoindustrie.”

De concrete maatregelen beperken zich tot nu toe vooral tot weer nieuwe overlegfora. „Je kunt er cynisch over doen, over of al dat gepraat nou helpt. Maar we komen in ieder geval niet tot een duurzame toekomst als zulke partijen helemaal niet met elkaar praten. De enige manier om vooruit te komen, is als iedereen een beetje los komt te staan van verstarde uitgangspunten, en er iets gezamenlijks ontstaat. Als iedere partij er een aparte lobby op nahoudt ontstaat er zoveel politieke onzekerheid door al die verschillende standpunten, dat er helemaal geen beslissingen worden genomen. Maar als BP en Shell het nu op bepaalde punten eens kunnen worden, dan wordt het weer eenvoudiger om tot maatregelen te komen.”

Dat zulk achterkamertjesoverleg ondemocratisch zou zijn, daar wil Nooteboom niets van weten. „Wie aan het overleg deelnemen, dat is vrij transparant, dat kun je gewoon nalezen op internet. En uiteindelijk is het toch de politiek die de beslissingen moet nemen.”

Wat de politiek uiteindelijk op kan steken van zijn onderzoek, vindt Nooteboom, is dat er meer ruimte zou moeten komen voor alle partijen om hun ideeën uit te wisselen, zonder dat er direct onderhandeld hoeft te worden over concrete resultaten. Creatieve oplossingen komen niet zomaar aanwaaien als elk overleg vastgesnoerd zit in ’targets’ en voortgangsrapportages. „Er wordt altijd heel makkelijk geroepen dat ambtenaren efficiënter moeten werken, en dat is vaak ook wel zo. Maar men denkt dan vaak dat de oplossing zit in het afknijpen van organisaties tot het absolute minimum. Maar de vraag is of je daar nou echt veel winst mee behaalt.”

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden