Asielbeleid loopt vast in zijn zelf gekozen grenzen

In Nederland vallen veel asielzoekers buiten de strikte definities van wie vluchteling is en de regering weet niet wat ermee te doen. Volgens het kabinet is er geen aanleiding om over te gaan tot vervanging of modernisering van het Vluchtelingenverdrag uit 1951, dat de basis vormt van het huidige asielbeleid. De uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het asielbeleid raken echter wel steeds verder achterhaald. Maatschappelijke veranderingen gaan sneller en sneller. Mensen raken steeds meer met elkaar verbonden in wereldomspannende netwerken, via de economie, de media en migratie. Tegelijkertijd benadrukken groepen steeds meer hun eigen identiteit. Ik neem hieronder drie pijlers van het asielbeleid kort onder de loep, om duidelijk te maken dat het hoog tijd wordt om meer fundamentele vragen te stellen dan tot nog toe in het politieke debat gebeurt.

Mensenrechten

Een van de centrale kwesties in het asielbeleid is het onderscheid tussen echte en onechte vluchtelingen. Echte vluchtelingen zijn politieke vluchtelingen. Onechte vluchtelingen worden aangeduid met de term 'economische migranten'. Men kiest daarmee voor een beperkte invulling van de term mensenrechten, namelijk voor burger- en politieke rechten. Schendingen van sociale, economische en culturele mensenrechten vormen geen basis voor de erkenning als vluchteling.

Economie en politiek worden tegenwoordig echter zozeer door elkaar beïnvloed dat ze niet goed meer van elkaar te scheiden zijn. Is het nog duidelijk te maken wie politiek vluchteling is en wie economisch migrant? Is iemand die ontslagen wordt omdat hij tot een bepaalde bevolkingsgroep hoort, die dan geen andere baan meer kan vinden en door de staat aan zijn lot wordt overgelaten, nu een politiek vluchteling of een economisch migrant als hij naar Nederland komt? Op dezelfde manier vervaagt het onderscheid tussen politieke vluchtelingen en ecologische migranten. Een staat kan bijvoorbeeld ergens een dam laten bouwen voor de opwekking van elektriciteit, waardoor een gebied elders zonder water komt te zitten. Iemand die daar de dupe van wordt en die daarom geen menswaardig bestaan meer heeft, hoe wordt die aangemerkt?

Een andere pijler van het asielbeleid is de soevereiniteit van de staat. Deze soevereiniteit heeft een 'natuurlijke' status gekregen, en wordt daarmee als noodzakelijk en vanzelfsprekend beschouwd. In de 19e eeuw ontstonden de natie-staten in het kielzog van de industrialisatie en de daaraan verbonden behoefte aan een grotere homogeniteit in taal en cultuur. Staten zijn vanaf dat moment de 'natuurlijke' beschermers van (het welzijn van) hun burgers. Zij beschermen de autonomie, hun grenzen, en zij beslissen over het wel of niet toelaten van vreemdelingen.

De hedendaagse Europese samenwerking in het kader van het asielbeleid is vanwege deze soevereiniteit vooral formeel-technisch van aard en ze beschermt de belangen van de aangesloten staten. Ook de kabinetsvoorstellen in het beleidsdocument met betrekking tot uitbreiding van de Europese samenwerking blijven beperkt tot formele kwesties. Het gaat slechts om samenwerking bij de controle van valse documenten, bij de uitwisseling van vingerafdrukken en bij de verdeling van de aantallen asielzoekers. De inhoudelijke beslissing over het toelaten van vreemdelingen wordt gevoeld en expliciet verwoord als het hart van de soevereiniteit.

Maar is Nederland wel zo soeverein? De afzonderlijke natie-staten zijn bijvoorbeeld steeds minder belangrijk in het cruciale veld van de economie: het verkeer van kapitaal en goederen ontglipt voor een belangrijk deel aan de macht van de natie-staat. Dit geldt in nog sterkere mate voor informatie. De natie-staat klampt zich vast aan zijn soevereiniteit op het terrein van het verkeer van personen. Ook daar echter blijkt die soevereiniteit minder sterk dan voorgespiegeld wordt. Mensen zijn in staat de controle te omzeilen. De Bijlmerramp maakte duidelijk dat de Nederlandse overheid geen idee heeft hoeveel mensen zonder verblijfspapieren zich hier bevinden.

Het kabinet stelt in zijn beleidsdocument ook voor om zich in het Europese samenwerkingsverband nader te oriënteren over het leveren van een bijdrage aan de opvang van vluchtelingen in de eigen regio. Een van de achtergrondgedachten van deze opvatting is, dat culturen en naties verbonden zijn met territorium, met de grond. Vandaar dat er vaak gesproken wordt over 'geworteld zijn' en over 'ontworteling'.

Deze invulling van het begrip cultuur 'territorialiseert' identiteiten: het verbindt ze op een 'natuurlijke' manier aan een gebied. Het is 'natuurlijk' om op één plaats te blijven, het is 'onnatuurlijk' om van die plaats weg te gaan.

In deze opvatting móet migratie wel problemen opleveren, zowel voor degenen die vertrekken als voor degenen tussen wie zij komen te leven. Zo heeft de komst van veel migranten 'vanzelfsprekend' gevolgen voor het maatschappelijk draagvlak. Dat is een van de redenenen waarom in het asielbeleid de noodzaak van terugkeer en preventie zo centraal staat. De Canadese jurist Hathaway maakte kort geleden in dit verband een vergelijking met mishandelde vrouwen. Wat zou er gebeuren als het beleid ten opzichte van vrouwen die binnen een relatie mishandeld worden, erop gericht zou zijn dat ze in hun huis moeten blijven wonen? Wat betekent 'thuis' als die plek levensbedreigend is?

Door de wereld te zien als bestaande uit losstaande, cultureel verschillende gemeenschappen lijkt immigratiebeperking een middel om deze 'natuurlijke' ordening in stand te houden. Te veel immigratie leidt tot een bedreiging van de culturele verschillen, een aantasting van de 'natuurlijke natie'. Dit perspectief maakt het in de praktijk mogelijk om degenen die elders geboren zijn, op te sluiten in hun ruimte, en daarmee in hun armoede, zoals de antropologen Gupta en Ferguson het treffend uitdrukken.

Maar kan het beeld dat identiteiten gebonden zijn aan een territorium nog wel gelden? Belangrijke wereldgebeurtenissen kunnen via CNN overal live gevolgd worden. Iedereen kent Coca Cola, bijna iedereen kent Madonna en heel veel mensen kennen Gullit. De afstand tussen rijken in bijvoorbeeld Londen en Bombay is veel kleiner geworden dan de afstand tussen arm en rijk in dezelfde stad. Of, zoals een Iraanse vluchteling het een tijdje geleden uitdrukte: “De 'regio' zijn voor mij de grote steden in het Westen. Daarmee ben ik veel sterker verbonden dan met de landen om Iran heen.” De geografische binding van identiteiten is dus veel minder natuurlijk geworden dan voorheen, en moet daarom sterk gerelativeerd worden.

Herijking

Wereldwijd neemt het aantal vluchtelingen en ontheemden enorm toe. Het Nederlandse (en Europese) beleid probeert vast te houden aan concepten die steeds verder achterhaald raken. Vaste grenzen bestaan niet meer, niet meer letterlijk tussen soevereine natie-staten, en niet meer figuurlijk tussen nationale identiteiten, laat staan tussen categorieën vluchtelingen. Het is daarom noodzakelijk het asielbeleid fundamenteel te herijken. Regering en parlement echter concentreren zich nog steeds op een verdere verfijning van regels en een verbetering van de uitvoeringspraktijk. In Europees verband worden de grenzen zoveel mogelijk collectief afgeschermd.

Dit beleid kan mogelijk wel de organisatorische korte termijn problemen in de uitvoering oplossen, maar het negeert ten onrechte de grote problemen daarachter. Onlangs is het ministerie van justitie gestart met een voorlichtingencampagne 'Het vreemdelingenbeleid kent zijn grenzen'. Naar mijn mening loopt het huidige vreemdelingenbeleid vast in zijn zelf gekozen grenzen.