Amsterdam in juridisch moeras

In de Trafigura-zaak die morgen verdergaat, draait het om de vraag of de Amsterdamse verwerker APS giftig afval mocht terugpompen naar de Probo Koala. Een specialiste in de milieuwetgeving ontdekte tegenstrijdige regels.

De rechtbank in Amsterdam zal nog een flinke dobber hebben aan de Trafigura-zaak, voorspelt Liesbeth Vogelezang-Stoute van het Centrum voor Milieurecht in Amsterdam. Juist als het gaat om de teruglevering van gevaarlijke afvalstoffen, de kern van dit proces, vertoont de Nederlandse milieuregelgeving onderlinge verschillen en tegenstrijdigheden. Zie daar als handhavende overheid maar eens uit te komen. En als rechter.

Vogelezang-Stoute is een autoriteit op het gebied van de milieuregels in Nederland. De juriste evalueert samen met andere wetenschappers in opdracht van het ministerie van Vrom gedurende een aantal jaren de milieuwetgeving, met de daaraan gekoppelde beleidsnotities op basis waarvan bijvoorbeeld milieuvergunningen worden afgegeven.

In 2008 onderzocht ze in dat kader de beleidsnotitie De Verwerking Verantwoord (DVV) die kan worden gezien als een precisiering van de Wet Milieubeheer, aan de hand waarvan gemeenten en provincies vergunningen kunnen verstrekken aan afvalverwerkers. Ze ontdekte toen al dat deze beleidsnotitie een andere uitleg geeft dan in de wet wordt bedoeld.

De gemeente Amsterdam heeft bij de behandeling van de gevaarlijke lading van het schip de Probo Koala juist van deze handleiding gebruikgemaakt. Oliehandelaar Trafigura, de eigenaar van de scheepsafvalstoffen aan boord van de Probo Koala, bood in de zomer van 2006 deze zogenaamde slops aan bij de Amsterdamse verwerker APS. Toen bij het overpompen van deze afvalstoffen een sterke stank ontstond, werden de werkzaamheden stilgelegd. Uit een globale analyse bleek dat de lading veel sterker vervuild was dan door Trafigura aangegeven. APS vroeg vervolgens toestemming om de lading terug naar het schip te pompen. De gemeente weigerde die toestemming aanvankelijk omdat hiermee de Wet Milieubeheer zou worden overtreden. In artikel 10.37 staat namelijk dat bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen alleen mogen worden (terug)geleverd aan een daarvoor bevoegd bedrijf. En dat was de Probo Koala of Trafigura helemaal niet.

Maar de beleidsnotitie De Verwerking Verantwoord (DVV), die deze zelfde wet eigenlijk moest verduidelijken, bood juist een ontsnapping. Daarin staat namelijk opgenomen dat een verwerker (in dit geval dus APS) pas 'houder', zeg maar bezitter, van een stof wordt, als het gehele proces van overpompen is doorlopen, de stoffen zijn geanalyseerd én het bedrijf de afvalstof officieel heeft geaccepteerd.

APS was in het geval van de Probo Koala nog bezig met overpompen, had de stof nog niet geaccepteerd, en was daarmee nog geen eigenaar van het afval. Die lijn volgend kon het terugpompen beginnen. Uiteindelijk gaf de gemeente daarvoor ook toestemming, waarna de Probo Koala de Amsterdamse haven kon verlaten.

„Het opmerkelijke”, zegt Vogelezang-Stoute, „is dat de nota DVV is geschreven naar aanleiding van de zogenaamde TCR-affaire.” Tankcleaning Rotterdam ontving in de jaren negentig van toenmalig minister Kroes 23 miljoen gulden subsidie voor een afvalverwerkingsinstallatie in de Rotterdamse haven. Later zou blijken dat het scheepsafval niet verwerkt werd, maar geloosd in de haven.

„Om zulke praktijken in de toekomst te voorkomen, werden in de nota De Verwerking Verantwoord regels uitgeschreven hoe met dit soort afval om te gaan. De conclusie nu is, dat waar de DVV verontreinigingen in Nederland voorkomt, de nota in de Trafigura-zaak juist ruimte bood voor ongewenste uitvoer naar ontwikkelingslanden. En dat is natuurlijk niet de bedoeling.”

De juriste van de Universiteit van Amsterdam (UvA) wees al op deze omissie in haar evaluatie van de DVV in 2008. Maar stelde ook geruststellend vast dat een wet boven een beleidsnota gaat, dus wat dat betreft vooral artikel 10.37 van de Wet Milieubeheer geldt. Op basis van dit artikel wordt de gemeente Amsterdam op dit moment ook vervolgd in het Trafigura-proces.

Niks aan de hand lijkt het, ware het niet dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State daar heel anders over denkt. Vogelezang-Stoute: „In een uitspraak van 2 september 2009 oordeelt de Afdeling in een gelijkende zaak dat er géén grond is dat DVV een onjuiste uitleg geeft aan artikel 10.37 van de Wet Milieubeheer. Met andere woorden, een bedrijf mag wel degelijk afval terugpompen als de lading nog niet formeel is geaccepteerd.” Na deze uitspraak is deze mogelijkheid van terugpompen van afvalstoffen niet langer een frase in een beleidsnotitie, maar opgewaardeerd tot jurisprudentie: een wetsuitleg die richtinggevend is bij toekomstige vonnissen.

Wat deze uitspraak van de Raad van State voor betekenis heeft voor de vervolging van de gemeente Amsterdam in de Trafigura-zaak, is volgens Vogelezang-Stoute onduidelijk. „Doorgaans zie je dat strafrechters niet gauw op een andere lijn gaan zitten dan de bestuursrechters. Maar ik moet zeggen, ik ken het dossier onvoldoende. Misschien spelen andere zaken een rol.” Wel is het volgens de juriste in ieder geval wenselijk dat de mogelijkheid van teruglevering wordt voorgelegd aan een Europese rechter. „Er moet duidelijkheid komen, want daar heeft het rond de afhandeling van de Probo Koala duidelijk aan ontbroken.”

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden