Afschaffen melkquota was misschien toch niet zo'n goed idee

De mondiale zuivelmarkt is nog minstens zes tot twaalf maanden sterk in mineur, zo sprak Theo Spierings van het Nieuw-Zeelandse zuivelconcern Fonterra vorige week onheilspellend. De Nederlandse topman van de grootste melkverwerker ter wereld denkt dat de factoren die nu voor de laagste melkprijs sinds 2009 zorgen, de komende tijd nog niet uit beeld zijn. En dat net op het moment dat Europese boeren weer meer konden gaan produceren.

Nederlandse melkveehouders keken jaren uit naar de dag dat het melkquotum definitief tot het verleden zou behoren. Gekscherend noemden ze 1 april 2015 'Bevrijdingsdag' en ze investeerden honderden miljoenen om aan de groeiende wereldvraag te voldoen. Maar nu hun product nauwelijks nog wat waard is, melden ze enorme problemen met het betalen van de bank, de mengvoerleverancier, de diesel voor de tractor en de loonwerker die het gras komt maaien. Her en der in Europa doemt de vraag op of er niet te snel afstand is gedaan van het systeem dat meer dan dertig jaar de melkproductie beheerste.

Einde strakke systeem
Om te doorgronden waarom het melkquotum ooit is ingevoerd, moeten we kijken naar de ontwikkeling van de melkveehouderij na de Tweede Wereldoorlog. De basis van het naoorlogse landbouwbeleid werd gelegd door de socialistische minister Sicco Mansholt, die bij zijn aanstelling in 1945 constateerde dat er nog voor één week voedsel in Nederland was.

Met de Hongerwinter scherp op het netvlies maakte hij een eind aan het strakke systeem van regeringsaankopen, rantsoenering en distributie en liet boeren vrij voor de markt produceren. Zijn 'nieuwe landbouwpolitiek' kenmerkte zich door schaalvergroting en een gegarandeerde minimumprijs voor de boeren.

Nederland telde in de jaren vijftig bijna 180.000 bedrijven met melkvee, maar deze boerderijen waren relatief klein, vertelt Jakob Jager. De melkveehouderijdeskundige van het Landbouw Economisch Instituut (LEI) in Wageningen legt uit dat een doorsnee-melkveehouderij destijds minder dan tien dieren bezat.

In de loop der jaren drongen de dollars van de Marshallhulp door tot diep in de kern van het boerenbedrijf, met een technologische revolutie naar Amerikaans voorbeeld als gevolg. Paard en wagen maakten plaats voor de tractor en de melkmachine verving het handmatig melken. Jager: "Dit had een behoorlijke arbeidsbesparing tot gevolg, waardoor bedrijven die gebruikmaakten van ruilverkaveling konden groeien. Ze hadden steeds meer ruimte voor rundvee, zowel op het land als in de zojuist geïntroduceerde ligboxenstal."

Kleine boeren die de mechanische vooruitgang niet konden bijbenen, kregen subsidie om uit te treden. "Vanaf dat moment was alles op efficiëntie en schaalvergroting gericht, om de concurrentie met de buitenlandse bedrijven aan te kunnen", aldus Jager.

Minister Mansholt was inmiddels benoemd tot landbouwcommissaris in de pas opgerichte Europese Commissie in Brussel. Daar zette hij een vergelijkbaar beleid op poten als in Nederland, dat door het leven zou gaan als het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB) en sindsdien verschillende moderniseringsronden heeft ondergaan. Subsidiëring van agrariërs en marktstabilisatie waren kernpunten.

Overschotten
In de jaren zestig en zeventig zette de schaalvergroting op het Nederlandse platteland stevig door. Bedrijven groeiden, koeien produceerden meer melk en de zuivelexport naar omringende landen nam toe. Omdat melkveehouders, gesteund door het Europese beleid, altijd konden rekenen op een relatief hoge prijs voor hun melk, bleven ze produceren. Zelfs als er geen vraag meer was.

Dat leidde tot overschotten die zwaar drukten op de Europese begroting, weet Jager. "Brussel kocht op grote schaal melk en boter op. Dat was onhoudbaar."

Om de beruchte melkplassen en boterbergen terug te dringen werd in 1984 een systeem van melkquota ingevoerd, in eerste instantie voor vijf jaar. Elke melkveehouder kreeg op grond van productiecijfers uit het verleden een hoeveelheid melk per jaar toebedeeld. Als hij daar overheen ging, moest hij een boete, de zogenoemde superheffing, betalen.

Hoe stonden boeren destijds tegenover het quotum? Volgens Jager bestond er een tweedeling in Europa. "In Frankrijk en Duitsland, waar de boeren over het algemeen kleine bedrijven hadden, waren de geluiden vrij positief." In twee derde van de landen werd het toebedeelde melkquotum, dat uiteindelijk 31 jaar van kracht bleef, namelijk nooit 'volgemolken'. De lidstaten produceerden samen minder melk dan het Europese quotasysteem hun toestond.

Maar het quotum had nadelige effecten voor agrariërs in Nederland, Denemarken en Engeland, die wilden groeien. "Hier keken ze angstig naar de komst van het quotum uit", zegt Dirk Bruins, melkveehouder en bestuurslid van de vakgroep Melkveehouderij van brancheorganisatie LTO Nederland. "Ze waren boos omdat ze fors terug moesten in de productie. Minder melken betekende minder liters afleveren en lagere inkomens." Veel boeren hadden hogere kosten dan opbrengsten en waren bang dat hun bedrijf ten onder zou gaan.

De maatregel sorteerde wel het beoogde effect: het ontlastte de Europese begroting, beheerste de productie en stabiliseerde de melkprijs. Cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) laten zien dat de maatregel noodzakelijk was, want in de voorgaande 25 jaar was de gemiddelde melkproductie per Nederlands bedrijf verzesvoudigd.

In 1983 produceerde Nederland al 13 miljard kilo melk en waren er 2,4 miljoen melkkoeien. Ter vergelijking: de EU produceert tegenwoordig 150 miljard kilo melk, waarvan Nederland intussen alweer 13 miljard kilo voor zijn rekening neemt. Het aantal koeien lag vorig jaar rond de 1,6 miljoen.

Halvering
Sinds de invoering van het melkquotum liep vooral het aantal melkkoeien snel terug. "Als het niet was ingevoerd", denkt Jakob Jager van het LEI, "had de sector toen al te kampen gehad met huidige taferelen. Dus met een sterk schommelende melkprijs, doordat vraag en aanbod zich niet synchroon ontwikkelen."

Nederlandse boeren bleven niet stilzitten. Degenen die uit wilden breiden, waren verplicht productierechten van een collega op te kopen. Hierdoor werden melkquota in Nederland schaars en steeg de prijs. Voor kleinere bedrijven met minimale marges, die ook te maken hadden met opvolgingsproblemen, werd het financieel aantrekkelijker om te stoppen en de melkquota te verkopen. Dit leidde volgens de landbouwtelling van het CBS in de jaren tachtig en negentig bijna tot een halvering van het aantal melkveebedrijven in Nederland. Tegelijkertijd lukte het de overgebleven boeren om steeds intensiever en effectiever te produceren.

Ondanks de stabiele melkprijs en de sturing van de Europese markt, ondermijnde het melkquotum de Nederlandse concurrentiepositie, zegt Dirk Bruins van de LTO. "Er verdwenen bakken met geld uit de sector. De rekening van de superheffing bedroeg jaarlijks tientallen miljoenen euro's. Ook de quotahandel vormde een groot probleem, omdat juist stoppende boeren veel geld ontvingen voor de productierechten die ze niet meer nodig hadden. Dat geld werd niet geherinvesteerd."

Vanuit de branche klonk gemor. Boeren wilden kunnen inspelen op de wereldvraag, net zoals zuivelreuzen uit de Verenigde Staten en Nieuw-Zeeland dat zonder enige belemmering konden. De groeiende wereldbevolking en opkomende economieën als China, India en Rusland deden de vraag naar zuivel structureel stijgen.

Ook Wereldhandelsorganisatie WTO liet vanaf het begin van de 21ste eeuw van zich horen. Zij had kritiek op exportsubsidies en importheffingen op landbouwproducten, die in het nadeel waren van arme landen. De Europese Commissie verminderde de restricties en besloot in 2008 definitief om in 2015 het melkquotum los te laten.

De huidige melkveehouderij is niet meer te vergelijken met die van de jaren tachtig. Tachtig procent van de boeren in de toenmalige EEG had minder dan twintig koeien. Zuivelfabrieken exporteerden wel naar landen buiten Europa, maar dat mocht in vergelijking met de huidige afzet niet veel naam hebben. In dertig jaar heeft de zuivelmarkt zich ontwikkeld tot een wereldmarkt. Als ergens in de wereld de zuivelproductie terugvalt, door slecht weer of een calamiteit zoals het verontreinigde melkpoeder, staan direct andere aanbieders klaar om de gaten te vullen.

Kelderende prijs
Nederland is uitgegroeid tot de grootste zuivelexporteur van Europa. Melk, boter, kaas en melkpoeder uit ons land worden in 160 landen verkocht. Toen de melkprijs begin 2014 een ongekende hoogte bereikte van 50 cent per kilo, keken Nederlandse melkveehouders reikhalzend uit naar het loslaten van het quotum. Ze konden echt gaan ondernemen. Hun werden gouden bergen beloofd.

Maar had de wereld er vier maanden na 'Bevrijdingsdag' nóg anders uit kunnen zien? Rusland boycot nu de Nederlandse melk en de dorst van de Chinezen lijkt gestild. Tegelijkertijd produceerde Nederland van april tot en met juni dit jaar 10 procent meer melk, met als gevolg een kelderende prijs. Die zakte vorige week onder de 25 cent per kilo, waardoor 85 procent van de melkveehouders in ernstige financiële problemen komt als deze lage prijs enkele maanden aanhoudt, zo stelt het LEI.

Boeren in verschillende Europese landen roepen sinds vorige maand dat de marktbescherming nooit opgeheven had mogen worden en ze klimmen op de barricades. Het water staat hun aan de lippen. In ons land zijn de meningen verdeeld: wel of geen afschaffing, wel of geen stakingen.

Harm Wiegersma, voorzitter van de Nederlandse Melkveehouders Vakbond, erkent dat veel boeren blij waren dat het melkquotum werd losgelaten. Maar hij denkt dat het verstandiger was geweest om het oude systeem flexibeler te maken: "Het toestaan van meer productie in tijden dat het goed gaat, en krimp in slechte tijden".

Mondiale vraag
Jager van het LEI en Bruins van de LTO zijn van mening dat de samenkomst van omstandigheden nu erg ongelukkig is, maar vinden het te makkelijk om naderhand te zeggen dat het anders had gemoeten. Ze zijn het erover eens dat de mondiale vraag naar voedsel op de lange termijn zal blijven groeien. "De melkprijs is nu overgeleverd aan de grillen van de wereldmarkt", zegt Jager. "Maar naar verwachting ligt deze over vijf jaar weer tussen de 35 en 37 eurocent per kilo."

Het in stand houden van het melkquotum, en daarmee de productiebeperking, zou funest zijn voor de concurrentiepositie van de Europese boer, denkt Bruins. "Het zou zijn alsof we een hek om Europa zetten, waardoor niemand naar buiten kan, maar de rest van wereld wel naar binnen."