Uw profiel is aangemaakt

U heeft een e-mail ontvangen met een activatielink. Vergeet niet binnen 24 uur uw profiel te activeren. Veel leesplezier!

Weinig zicht op geld voor passend onderwijs

Home

Laura van Baars

Het is niet duidelijk of een schoolbestuur het extra geld besteedt aan zorgleerlingen of aan andere kosten op school. © anp

Of het passend onderwijs een succes is of een mislukking, is niet te zeggen. In 2014 besloot de Tweede Kamer dat kinderen met beperkingen zo veel mogelijk moeten meedoen op gewone scholen. Het gaat om wat ze kunnen, niet om hun gebreken.

Scholen konden voortaan extra geld voor de ondersteuning van deze leerlingen vragen aan een regionaal samenwerkingsverband van schoolbesturen. Maar de Algemene Rekenkamer stelt nu in het jaarlijkse verantwoordingsonderzoek over het ministerie van onderwijs vast dat van een groot deel van de 2,4 miljard euro die het Rijk hiervoor beschikbaar stelt niet is na te gaan of dat geld daadwerkelijk aan deze kinderen wordt besteed, of hoe.

Lees verder na de advertentie

Bovendien is de registratie van de zorgbehoefte van kinderen zo onduidelijk, dat we niet weten hoeveel kinderen extra hulp nodig hebben en of hen die ook bereikt. Ieder samenwerkingsverband kan daar weer eigen afspraken over maken. In het basisonderwijs is slechts 4,5 procent van de leerlingen geregistreerd als een kind dat meer hulp nodig heeft. Maar vraag je het aan leerkrachten, dan ervaren zij dat zeker 25 procent extra ondersteuning kan gebruiken.

Eén budget

Het was een wens: scholen die zelf meer macht krijgen over het inzetten van onderwijsgeld. Passend onderwijs zou een eind maken aan de voortdurende verantwoordingsverplichtingen aan ‘Den Haag’. Schoolbesturen mogen elkaar zelf controleren binnen de samenwerkingsverbanden. Immers, zij moeten het in de regio samen doen met één budget. Vraagt het ene schoolbestuur veel, dan blijft er minder over voor de rest. Maar in de praktijk werkt deze ‘horizontale verantwoording’ volgens de Rekenkamer niet goed. Het is helemaal niet transparanter geworden of een schoolbestuur het geld daadwerkelijk besteed aan zorgleerlingen of aan andere kosten op school. Volgens de Rekenkamer is de controle binnen de samenwerkingsverbanden zwak, omdat er behalve de schoolbestuurders nauwelijks onafhankelijke toezichthouders in zitten.

De Rekenkamer vreest dat perverse prikkels van het passend onderwijs door de zwakke verantwoording en administratie niet ontdekt worden. De samenwerkingsverbanden, 77 voor primair onderwijs en 75 voor het voortgezet onderwijs, moeten het doen met steeds minder geld. Soms komt dat doordat de leerlingenaantallen teruglopen. Elders komt dat doordat er in een regio vroeger relatief veel werd uitgegeven aan speciale scholen of ‘rugzakjes’ voor de ondersteuning van zorgleerlingen. Volgens de wet op het passend onderwijs krijgt iedere regio nu evenveel geld. Er ligt in veel delen van Nederland dus ook nog een bezuinigingsopdracht. Wat dreigt, schrijft de Rekenkamer, is dat “de stapeling van financiële problemen bij samenwerkingsverbanden ertoe leidt dat zij in strijd met de doelstellingen van het passend onderwijs handelen door bij besluiten over extra ondersteuning aan leerlingen, financiële overwegingen zwaar te laten wegen.”

Bezuinigingen

Er zijn signalen dat kinderen tekort komen in regio’s waar bezuinigd moet worden. De Rekenkamer constateert dat in veel van deze regio’s er sneller gekozen wordt om kinderen te laten meedoen op een gewone school. De drempel om op een speciale school toegelaten te worden, met het grootst mogelijke zorgbudget, is er hoger. In sommige samenwerkingsverbanden zijn zelfs afspraken gemaakt over een maximaal aantal zorgleerlingen dat in de kostbaarste categorie mag vallen. De Rekenkamer heeft niet hard kunnen maken dat er een causaal verband is tussen de financiële problemen en de drempels voor speciaal onderwijs in deze regio’s. Daarvoor is meer onderzoek nodig. Maar als de samenwerkingsverbanden zich niet beter gaan verantwoorden, komen zulke misstanden volgens de rekenmeesters ook nooit aan het licht.

Er zijn signalen dat kinderen tekort komen in regio’s waar bezuinigd moet worden

Minister Bussemaker van onderwijs erkent dat de checks and balances in het passend onderwijs nu niet sterk genoeg zijn. Maar zij zegt ook te verwachten dat de jaarverslagen van schoolbesturen en samenwerkingsverbanden verbeteren vanaf 2018, als nieuwe wetgeving is ingegaan. Ook komt er een monitor waarmee samenwerkingsverbanden zich onderling kunnen vergelijken.

Dit gaat de Rekenkamer niet snel genoeg. Over de openbaarmaking van jaarverslagen wordt al sinds 2014 gesproken, dat had veel eerder gekund dan in 2018. Francine Giskes, van de Algemene Rekenkamer: “Dat we geen zicht hebben zit hem vooral in het feit dat het ministerie geen specifieke eisen stelt aan de verantwoording over het geld.”

Bovendien zijn er nog geen mogelijkheden voor ouders, gemeenten of leerlingen om mee te kijken met investeringen en resultaten van passend onderwijs in hun regio.

Interview: Werkt het passend onderwijs? We weten het niet. 

Het is Francine Giskes, zacht gezegd, “niet meegevallen”, hoe de invoering passend onderwijs na drie jaar heeft uitgepakt. “Wij zeggen niet dat het passend onderwijs waardeloos is. Maar werkt het? Dat kunnen we niet vaststellen”, aldus het lid van het college van de Algemene Rekenkamer.

Passend onderwijs is in 2014 ingevoerd, is het niet te vroeg voor harde conclusies?

“Nee. Die wet kwam in 2014 niet uit de lucht vallen. Er is een aanlooptijd geweest. Na drie jaar had je mogen verwachten dat het goed georganiseerd is.”

Hebben die 152 samenwerkingsverbanden wel voldoende kwaliteit in huis om goede verantwoording af te leggen?

“Het onderwijsveld is klaar voor deze wet. We twijfelen ook niet aan de goede intenties, maar het systeem is nog niet goed ‘gezet’. Scholen zijn er nog niet voldoende van doordrongen dat het in je eigen belang is om inzichtelijk te maken dat het geld goed besteed wordt. Doe je dat niet, dan loop je het risico dat de Tweede Kamer deze vrijheden uiteindelijk weer afneemt. Dat is vaak de reflex.”

Moeten samenwerkingsverbanden onafhankelijke toezichthouders gaan benoemen?

“Wij gaan niet voorschrijven hoe ze het moeten regelen. Maar nu is de speelruimte voor samenwerkingsverbanden in de wet zo opengelaten dat die niet wordt ingevuld. En daar zou de minister wel een aansporende rol in moeten spelen. ”

U constateert ook dat in veel regio’s geen doorzettingsmacht bestaat, oftewel iemand die afdwingt dat een kind altijd een plek op school krijgt. Vallen er zo kinderen tussen wal en schip?

“Dat zou kunnen, maar hier bestaan geen betrouwbare cijfers over.”

De Rekenkamer kan een verschil van 48 miljoen euro dat door het Rijk is uitgegeven, niet rijmen met de boekhouding van schoolbesturen en samenwerkingsverbanden. Is dat geld verdwenen?

“We zeggen niet dat dit geld in de zakken van bestuurders is gegleden. Waarschijnlijk is het geld geboekt op andere posten. De jaarverslagen van samenwerkingsverbanden zijn niet goed te vergelijken. Het is in ieder geval tekenend voor het gebrek aan zicht op de besteding van het geld voor passend onderwijs.”

Er zijn al langere tijd signalen dat er geld ‘op de plank’ blijft liggen in het passend onderwijs. Was dat voor u aanleiding om juist het passend onderwijs te onderzoeken als Rekenkamer?

“Jazeker. Maar wat wij vooral van belang vinden is dat we willen zien hoe veranderd beleid uitpakt. Je ziet dat de Tweede Kamer een wens heeft gehad met de wet op het passend onderwijs, bijvoorbeeld om transparant te maken hoeveel kinderen in Nederland zorg nodig hebben. Of om het onderwijsveld meer eigen verantwoordelijkheid te geven. Ons onderzoek legt bloot dat dit niet vanzelf gaat. Er zullen meer eisen gesteld moeten worden aan de verantwoordingsplicht van de minister, schoolbesturen en samenwerkingsverbanden.”

Deel dit artikel

Er zijn signalen dat kinderen tekort komen in regio’s waar bezuinigd moet worden