Uw profiel is aangemaakt

U heeft een e-mail ontvangen met een activatielink. Vergeet niet binnen 24 uur uw profiel te activeren. Veel leesplezier!

Waarom de kritiek op het vluchtelingenverdrag geen hout snijdt

Home

Pieternel Gruppen

September 2015. Migranten gaan aan land in Lesbos © afp

Nooit eerder zochten zoveel vluchtelingen - nu zo'n 65 miloen - een veilig heenkomen, zei de UNHCR vorige week. Daarmee groeit ook de kritiek op het vluchtelingenverdrag uit 1951. Maar herziening, juist nu, is een slecht idee.

Een groep diplomaten stak 65 jaar geleden de koppen bij elkaar in Genève. Met de gruwelijkheden nog vers in gedachten, zochten ze een oplossing voor de miljoenen vluchtelingen die als gevolg van de Tweede Wereldoorlog door Europa zwierven. Hun ideeën mondden uit in een verdrag dat de Vluchtelingen Conventie van Genève werd gedoopt. Aanvankelijk gaf het alleen de vluchtelingenstatus aan mensen die vóór 1951 binnen het Europese continent op drift waren geraakt. Maar die definitie bleek al snel veel te beperkt. Toen vijf jaar later honderdduizenden Hongaren op de vlucht sloegen omdat de Russen in hun land waren neergestreken, besloot de UNHCR - toen nog een klein, onbeduidend clubje - haar nek uit te steken en te helpen bij hun opvang.

De beperkingen van periode en plaats werden pas in 1967 opgeheven toen een extra protocol werd aangenomen. Daardoor konden in de jaren zeventig en tachtig de Vietnamezen met het verdrag zwaaien toen ze hun land wilden ontvluchten. Ook onder anderen Bosniërs, Kroaten en Kosovaren maakten dankbaar gebruik van het internationale document toen in de jaren negentig Joegoslavië uiteenviel. Niet iedereen tekende overigens het extra protocol. Turkije deed dat bijvoorbeeld niet. Toen Ankara afgelopen voorjaar een deal sloot met de EU over de opvang van vluchtelingen, moest er in de Turkse wetgeving het nodige worden aangepast. Bovendien hebben niet alle landen hun handtekening gezet onder het basisdocument uit 1951. Inmiddels ratificeerden bijna 150 landen het verdrag wel. Daartussen zitten ook landen die nu vraagtekens bij het verdrag zetten, en het willen vervangen door iets nieuws. De premier van Denemarken - het eerste land dat in 1951 zijn handtekening zette - vroeg zich begin dit jaar hardop af of het niet tijd werd "om de regels van het spel aan te passen". En ook in Nederland pleitten de leiders van de VVD en het CDA voor een herziening van het verdrag.

Lees verder na de advertentie
In Nederland pleitten de leiders van de VVD en het CDA voor een herziening van het verdrag

Januari 1975. Vietnamese vluchtelingen bereiken een eiland in de Zuid-Chinese Zee © epa

Argument 1: Het verdrag is uit de tijd
In 1951 zag de wereld er heel anders uit. In de tijd van de Koude Oorlog was het vanzelfsprekend om mensen die het vijandige machtsblok ontvluchtten, te helpen om een nieuwe leven op te bouwen. Maar de grote groepen vluchtelingen die nu van buiten Europa het continent binnenkomen, hebben een ander verhaal en dus een ander verdrag nodig.

Dat het verdrag een reliek uit vervlogen tijden is, vindt de Zuid-Afrikaanse jurist Navanethem Pillay vooral een gelegenheidsargument. "Niemand wierp dat op toen er miljoenen vluchtelingen in Libanon op de stoep stonden. Pas toen ze Europa bereikten, werd het verdrag afgedaan als ouderwets." Natuurlijk is de wereld veranderd, erkent ze, en vluchten mensen nu om andere redenen dan zes decennia geleden. Maar ondertussen zijn er ook veel andere internationale afspraken gemaakt, weet Pillay als voormalig VN-commissaris van de mensenrechten. Het verdrag van 1951 moet in combinatie met al die andere afspraken en akkoorden gelezen worden.

"Uit de tijd?", reageert de Britse jurist en emeritus hoogleraar internationaal vluchtelingenrecht Guy Goodwin-Gill verontwaardigd. "Er is bij mij geen twijfel dat de twee hoofdbestanddelen van het verdrag, zoals opgesteld in 1951, van langdurende waarde zijn. Zoals de definitie van een vluchteling - iemand die een gefundeerde angst heeft om vervolgd te worden - die is nog net zo waar als toen. Vervolging om redenen van ras, religie, nationaliteit, lid van een bepaalde sociale groep of vanwege een politieke mening. En die andere peiler - dat mensen niet teruggestuurd mogen worden naar een land waar ze gevaar lopen - past nog altijd binnen de Europese waarden. De mensen die nu roepen dat ze het verdrag willen herzien moeten ook bereid zijn om hardop te zeggen dat ze vluchtelingen terug willen sturen naar landen waar ze bijvoorbeeld gemarteld kunnen worden." Tussen de twee belangrijkste uitgangspunten in, zijn er volgens Goodwin-Gill zeker elementen die aan vernieuwing toe zijn. "Het verdrag garandeert kinderen bijvoorbeeld alleen het recht op onderwijs. Als het verdrag nu zou worden opgesteld zou daar waarschijnlijk ook het recht op voortgezet onderwijs bij opgenomen worden."

November 1956. Hongaren ontvluchten hun door de Sovjet-Unie binnengevallen land © afp

Argument 2: Het vluchtelingenverdrag is te breed gedefinieerd
Terroristen, economische migranten en criminelen: zij kunnen allemaal profiteren van het verdrag en Europa binnentrekken, denken critici van de conventie. Zij willen dat de definitie van vluchteling wordt ingeperkt.

Je kunt er net zo goed voor pleiten om de definitie op te rekken, denkt Pillay. "Wat dacht je bijvoorbeeld van mensen die moeten vluchten omdat er ernstige droogte is in hun land. Zonder water kun je niet overleven." De diplomaten in Genève konden destijds niet in een glazen bol kijken om alle toekomstige situaties te ondervangen. Elke situatie en elk verhaal is uniek. Zo staat niet expliciet gemeld dat vrouwen die vluchten uit angst voor besnijdenis beschermd moeten worden. Slachtoffers van natuurrampen of burgers die in een land leven waar oorlog woedt, krijgen niet per definitie de vluchtelingenstatus. Volgens Pillay is het de kunst om creatief met de definitie om te gaan. Zo worden homoseksuelen die vrezen voor vervolging niet expliciet genoemd in de definitie maar kunnen zij zich beroepen op het feit dat ze tot een bepaalde 'sociale groep' behoren.

"Glashelder", vindt Goodwin-Gill de definitie. "Mensen die beweren dat het vluchtelingenverdrag terroristen beschermt - zoals ex-premier Blair bijvoorbeeld meende - hebben de conventie niet goed gelezen. Er zijn juist heel expliciet clausules opgenomen waarin staat dat criminelen geen recht hebben op internationale bescherming."

Wel een groot probleem, erkennen beide experts, is dat het verdrag geen betrekking heeft op ontheemden - vluchtelingen in eigen land. Terwijl dat wereldwijd juist de grootste groep is. Van de 65 miljoen vluchtelingen die de hoge commissaris van de vluchtelingen vorige week noemde, is 40 miljoen op de vlucht in eigen land. Pas als ze de grens overgaan worden zij officieel vluchtelingen genoemd. "De uitdaging voor de internationale gemeenschap is om deze groep te ondersteunen, zodat ze die grens überhaupt niet over hoeven steken", aldus Goodwin-Gill. Dat is niet gemakkelijk omdat de regeringen van de landen waar de ontheemden zich bevinden zelf verantwoordelijk zijn voor de hulpverlening. En op internationaal niveau is er geen enkele organisatie die de leiding neemt als het gaat om bescherming van de ontheemden, zoals de UNHCR het voortouw neemt bij de protectie van vluchtelingen.

Mensen die beweren dat het vluch­te­lin­gen­ver­drag terroristen beschermt hebben de conventie niet goed gelezne

Argument 3: Het vluchtelingenverdrag zet het individu centraal, waardoor het onwerkbaar wordt
Mensen die in aanmerking willen komen voor een vluchtelingenstatus moeten kunnen aantonen dat hun angst voor vervolging terecht is. Dat zorgt voor overbelaste asielsystemen en rechtbanken. Griekse advocaten maken op het moment bijvoorbeeld overuren om Syrische vluchtelingen die niet naar Turkije gestuurd willen worden, bij te staan.

Dit probleem wordt vooral veroorzaakt door de interpretatie van regeringen zelf, zegt Goodwin-Gill. "Zij willen de indruk wekken dat ze nog altijd fungeren als 'poortwachters' en secuur afwegen wie er wel en niet wordt toegelaten." Daarmee denken de leiders vertrouwen te kunnen winnen van hun bevolking. Maar strikt genomen is die individuele toetsing helemaal niet in alle gevallen nodig. Een vluchtelingenstatus kan soms aan een hele groep worden toegekend, waarbij iedereen van de groep die status verwerft. "In het geval van Syriërs zou dat bijvoorbeeld zeker overwogen kunnen worden."

Pillays eigen land Zuid-Afrika deed dat onlangs bijvoorbeeld nog bij Burundezen, op de vlucht voor het geweld in hun land. Eerder gebeurde dat ook al bij Somaliërs. "Dat zou nu ook moeten gebeuren met de Syriërs die op de Griekse eilanden zijn gestrand. De EU heeft publiekelijk verklaard deze vluchtelingen niet te willen. Daarmee schendt het eigenlijk al bij voorbaat de internationale afspraken."

Strikt genomen is die individuele toetsing helemaal niet in alle gevallen nodig

Argument 4: Het vluchtelingenverdrag regelt de verdeling van de 'lasten' niet
Staten moeten handelen in 'de geest van internationale samenwerking'. Vager geformuleerd had de verdeling van lasten onder ontvangende landen niet geformuleerd kunnen worden. In de praktijk komt het erop neer dat de zogenoemde frontlijnstaten - buurlanden van crisisgebieden - de zwaarste lasten dragen. Op dit moment vangen bijvoorbeeld Jordanië en Libanon - staten die het verdrag niet eens hebben ondertekend - het overgrote deel van de Syrische vluchtelingen op.

De toenmalige Noorse VN secretaris-generaal Trygve Lie had een vooruitziende blik, volgens Goodwin-Gill. "Hij adviseerde de commissie die het vluchtelingenverdrag opstelde dat er een duidelijke verplichting moest worden opgenomen tot concrete hulp bij de verlichting van de lasten van frontlijnstaten. Jammer genoeg deden ze dat niet en daar betalen we nu nog de prijs voor." Want dat op dit moment de geest van internationale samenwerking ver te zoeken is, moge duidelijk zijn. En dat is niet alleen op dit moment het geval. "Bij onze eigen frontlijnstaten hebben we in het verleden ook al gefaald. Toen Duitsland in de jaren negentig zijn Europese partners om hulp vroeg bij de opvang van vluchtelingen uit voormalig Joegoslavië antwoorden die: "Sorry, we verstaan je niet". Hetzelfde gebeurde met de vraag om hulp van Italië dat vluchtelingen uit zee oppikte in de operatie Mare Nostre. En ook nu doen Europese landen alsof ze de hulpvraag uit Griekenland niet horen."

Als landen in de omgeving op tijd voldoende hulp had gekregen, redeneert Goodwin- Gill, dan waren de vluchtelingen helemaal niet doorgetrokken naar Europa. Vluchtelingen blijven in eerste instantie het liefst in de buurt van hun eigen land en kloppen niet als eerste op de deur van Nederland of Duitsland.

Omdat de taakverdeling niet zwart op wit staat, kunnen landen de verantwoordelijkheid makkelijk op elkaar afschuiven. Pillay, die zelf in een land woont waar twee miljoen vluchtelingen worden opgevangen, pleit voor het optuigen van een aparte VN-resolutie die zo'n onderlinge samenwerking verplicht. "We leven in stressvolle tijden. We moeten een manier vinden om dit te regelen." Een eerste stap zou gezet kunnen worden op de speciale vluchtelingentop die in september in New York wordt gehouden.

Als landen in de omgeving op tijd voldoende hulp had gekregen dan waren de vluchtelingen helemaal niet doorgetrokken naar Europa

Argument 5: Het verdrag is uitgegroeid tot een onoverzichtelijk web van protocollen en subverdragen
De afgelopen decennia is het vluchtelingenverdrag diverse keren aangepast aan nieuwe situaties en gestut door allerlei extra internationale akkoorden en protocollen. Zo groeide het uit tot een 'onoverzichtelijk spinneweb', menen voorstanders van het afbreken van het verdrag uit 1951 en het opstellen van een nieuw verdrag.

Zowel Pillay als Goodwin-Gill denken dat het in het belang van de vluchtelingen is om het web juist niet stuk te maken maar nog wat meer te verstevigen. De afgelopen jaren is dat bijvoorbeeld gebeurd met het protocol uit 1967, maar ook met de Verklaring van Cartagena en de conventie gericht op specifieke aspecten van de vluchtelingenproblemen in Afrika.

Goodwin-Gill zou graag willen dat een extra draadje geweven wordt waar de lastenverdeling in kan worden vastgelegd.

Het verdrag vernietigen, vindt ook Pillay een slecht idee."Daar heb ik als hoge commissaris heel slechte ervaringen mee gehad." Het was de reden waarom veel activisten liever niet zagen dat het akkoord van Peking zou worden opengebroken. "Beter niet aanraken, want daarmee kun je ook rechten kwijtraken." En dat gaat volgens de oud-rechter zeker op voor het vluchtelingenverdrag in het huidige politieke klimaat in Europa. "Het verdrag moet niet worden opengebroken, dit is niet het juiste moment."

Het verdrag moet niet worden opengebroken, dit is niet het juiste moment

Wilt u de reacties op dit artikel lezen? Registreer u hier voor een proefperiode van twee maanden.

Het plaatsen van reacties is voorbehouden aan de betalende abonnees van Trouw. Kijk hier voor een overzicht van onze abonnementen.

Het bekijken en plaatsen van reacties is voorbehouden aan onze betalende abonnees. Kijk hier voor een overzicht van onze abonnementen.

Als betalend abonnee kunt u een reactie plaatsen op dit artikel. Deze is alleen zichtbaar voor andere (proef)abonnees.

Om uw reactie te kunnen plaatsen, hebben we uw naam nodig. Ga naar Mijn profiel


Wilt u dit artikel verder lezen?

Maak vrijblijvend een profiel aan en krijg gratis 2 maanden toegang.

Het e-mailadres bij dit profiel is nog niet bevestigd. Een link om te bevestigen kun je vinden in je inbox.
Ben je de link kwijt? Vraag hier een nieuwe aan.

Ongeldig e-mailadres

Wachtwoord is niet correct

tonen

Wachtwoord komt niet overeen

tonen

U moet akkoord gaan met de gebruiksvoorwaarden


Wij gaan vertrouwelijk om met uw gegevens. Lees onze privacy statement.

Deel dit artikel

Advertentie
In Nederland pleitten de leiders van de VVD en het CDA voor een herziening van het verdrag

Mensen die beweren dat het vluch­te­lin­gen­ver­drag terroristen beschermt hebben de conventie niet goed gelezne

Strikt genomen is die individuele toetsing helemaal niet in alle gevallen nodig

Als landen in de omgeving op tijd voldoende hulp had gekregen dan waren de vluchtelingen helemaal niet doorgetrokken naar Europa

Het verdrag moet niet worden opengebroken, dit is niet het juiste moment