Geen geld, geen grond: gaan de grote bouwplannen wel door?

De nieuwbouwplannen waren groots, maar minister Hugo de Jonge gaat nu zelf opnieuw rekenen: zijn woningcorporaties wel in staat om de grote aantallen betaalbare huurhuizen te bouwen die hij van hen gevraagd heeft? Gebrek aan geld en aan grond spelen hen parten.

Afgelopen zomer al bracht emeritus hoogleraar woningmarkt Johan Conijn zijn onheilstijding. Heel mooi, die afspraken die minister Hugo de Jonge (volkshuisvesting) vlak daarvoor had gemaakt met woningcorporaties over grote aantallen nieuwbouw, vond hij. Maar kan het ook? Dat is zeer de vraag. Vanwege de verslechterende economische omstandigheden zouden die gewenste aantallen weleens ineen kunnen schrompelen tot een treurig beetje.

De corporaties hadden beloofd tot en met 2030 te zorgen voor 300.000 nieuwbouwwoningen, 250.000 in de categorie sociale huur (met huren tot 800 euro) en 50.000 met een middeldure huur (tot circa 1000 euro). Maar juist rond de tijd dat die afspraken op papier werden gezet, begon de rente op de kapitaalmarkt te stijgen, waardoor investeren in nieuwbouw veel duurder is geworden. Daarnaast liepen de bouwkosten op en was de inflatie ongekend hoog.

Conijn deed een scenario-analyse naar de gevolgen en die pakte niet best uit. Als de corporaties financieel gezond willen blijven, kunnen ze vanaf 2024 niet meer dan 8 procent van de gewenste nieuwbouw verwerkelijken. Niet de 30.000 woningen per jaar die ze De Jonge beloofden, maar slechts 2400.

Niet florissant

“Ze vonden me te negatief”, zegt Conijn nu over de reacties op zijn analyse van minister De Jonge en van Aedes, de vereniging van woningcorporaties. Vooral zijn verwachtingen over de stijgende rente – zeer bepalend voor de financiële armslag van corporaties – waren te somber, dachten ze. “Maar we staan er nu niet florissanter voor dan toen”, zegt hij. “Integendeel.”

Niet florissant? Hoe dan precies? De Autoriteit Woningcorporaties, toezichthouder op de sector, maakte vorige week de balans op in het rapport Staat van de corporatiesector, en dat leverde geen vrolijk beeld op. Ze voegde er een advies aan toe: weliswaar zijn de afspraken vorig jaar zomer al doorgerekend om te bezien of ze financieel haalbaar waren, maar vanwege de verslechterde omstandigheden is nu een nieuwe toets nodig. De Jonge neemt dat advies over.

Aedes houdt de moed erin en noemt Conijns analyse ook nu nog ‘een erg negatief doembeeld’. “Afgelopen zomer bleek uit de doorrekening dat corporaties in 2035 krap komen te zitten”, zegt Aedes-voorzitter Martin van Rijn. “Die nieuwe toets zal waarschijnlijk laten zien dat dat tijdstip eerder aanbreekt. Laten we intussen maar gewoon beginnen met bouwen, dan zien we wel hoe ver we komen.”

Toch zullen de minister en de corporaties vroeger of later twee belangrijke hindernissen tegenkomen: grond en geld.

Gebrek aan grond

Het allereerste dat woningcorporaties nodig hebben om te kunnen bouwen is: grond. Dat is een belangrijk knelpunt, want daar hebben ze veel te weinig van. Net genoeg voor 22.000 nieuwbouwwoningen, rekende de Autoriteit Woningcorporaties voor, en daarmee halen ze niet eens 13 procent van wat ze tot en met 2026 aan nieuwbouwplannen hebben.

Dat tekort komt niet uit de lucht vallen. Ooit hadden corporaties veel meer grond. Maar de grondmarkt is onvoorspelbaar en dus riskant. Vooral na de kredietcrisis vanaf 2008 moesten corporaties verliezen slikken. De vraag naar nieuwbouw zakte in, en daardoor daalde ook de waarde van grond. Om zulke risico’s uit te bannen legde de overheid de corporaties aan banden: zij mogen alleen grond aankopen die al voor wonen bestemd is en die binnen vijf jaar bebouwd kan worden.

Sinds die maatregel van kracht werd, in 2015, is het grondbezit van corporaties gestaag afgenomen. Een kwart van alle corporaties kocht de afgelopen vijf jaar zelfs helemaal geen grond aan, bleek vorig jaar uit een enquête van Aedes; twee derde van hen heeft nu niet genoeg grond voor nieuwbouw.

Corporaties zijn in hun zoektocht naar grond vooral op gemeenten aangewezen. Maar in de praktijk staan gemeenten niet altijd te popelen om hen van dienst te zijn, bleek uit de Aedes-enquête. 40 procent van de corporaties ziet gemeenten goed meewerken, maar één op de negen corporaties stuit op een ‘nee'.

Ook dat is niet vreemd. Want ook gemeenten hebben minder grond dan vroeger, eveneens vanwege de kredietcrisis, waarin de dalende grondwaarde ook bij hen grote gaten sloeg in de begroting. Veel gemeenten zijn toen overgestapt van ‘actief’ naar ‘faciliterend’ grondbeleid: geen grondaankopen meer om woningbouw mogelijk te maken, maar afspraken met private grondeigenaren.

Interen op vermogen

De grond die gemeenten nog bezitten, blijkt ook tegenwoordig niet waardevast. Dat komt omdat grondprijs volgens de meest gangbare rekenmethode afhangt van wat er met die grond gebeurt. Landbouwgrond is het goedkoopst. Grond waarvoor bouwplannen bestaan, stijgt in prijs. En hoe duurder de woningen die erop gebouwd gaan worden, hoe hoger de grondprijs kan zijn.

Maar deze rekenmethode (met als uitkomst de ‘residuele grondwaarde’) dreigt gemeenten geld te gaan kosten nu de prijzen op de woningmarkt onder druk staan. Daar komt bij dat de bouwkosten stijgen, en ook dat betekent in de gangbare berekeningswijze dat de grondprijs daalt.

Gemeenten vertalen deze trends nog niet door in de prijs van grond die ze zelf verkopen. Bijna de helft voert in 2023 zelfs een prijsstijging door, blijkt uit onderzoek van adviesbureau Stec Groep. Gemiddeld komt de grondprijs 2,4 procent hoger uit dan in 2022, terwijl die in veel gevallen met 10 tot 20 procent zou moeten dalen als de residuele methode wordt gevolgd.

Gemeenten hanteren voor corporaties vaak al een iets schappelijker grondprijs, ziet de Stec Groep, maar slechts 3 procent is van plan die voor hen dit jaar nog te verlagen. Bij projectontwikkelaars die bouwgrond in bezit hebben, kunnen corporaties minder goed terecht, want die vragen nog veel meer.

Daardoor moeten corporaties bij hun bouwplannen vaak een ‘onrendabele top’ voor lief nemen: een deel van het geld dat ze in nieuwbouw steken, zullen ze niet terugverdienen. ‘Vanuit maatschappelijk oogpunt is dat acceptabel’, schreef Aedes vorig jaar, ‘want het is niet de doelstelling van corporaties om winst te maken. Maar het betekent wel dat corporaties interen op hun vermogen.’ En dat gaat uiteindelijk ook ten koste van nieuwbouw.

Grond goedkoop reserveren

Minister De Jonge wil nu de regels aanpassen, zodat corporaties weer grond mogen aankopen die langer dan vijf jaar onbebouwd blijft. Nu zien ze vaak dat projectontwikkelaars de meest kansrijke grond al hebben aangekocht, lang voordat zij aan de beurt komen. Geef ons niet vijf, maar tien jaar de tijd om grond te bebouwen, zegt Aedes daarom. Daarnaast wil ze dat corporaties ook weer grond mogen kopen die nog niet voor wonen bestemd is (en die dus veel goedkoper is).

Het is een van de methoden om het grondgebrek voor sociale huurwoningen aan te pakken, zegt Erwin van der Krabben, hoogleraar vastgoed aan de Radboud Universiteit. “Een andere is dat gemeenten hun best doen om grond goedkoop te reserveren voor corporaties. En een derde is dat gemeenten aan projectontwikkelaars de eis stellen dat ze een deel van hun nieuwbouw voor sociale huur bestemmen.”

Wat De Jonge wil, corporaties weer beter in staat stellen grond te verwerven, is de ‘meest risicovolle’ optie, stelt Van der Krabben. “Eigenlijk is dat ongewenst. Al was het maar omdat investeren in grond die tien jaar onbebouwd kan blijven ten koste gaat van investeren in nieuwbouw zelf.”

Corporaties denken het tekort aan bouwgrond ook te kunnen omzeilen door niet zelf te bouwen, maar woningen turn-key aan te kopen van projectontwikkelaars, gebruiksklaar en uiteraard inclusief grond. 71 procent van de corporaties is ermee bezig, meldt de Autoriteit Woningcorporaties.

Maar emeritus hoogleraar Conijn verwacht er niet veel van, althans als het gaat om huurwoningen in het middeldure segment. “Dat zijn woningen die projectontwikkelaars nu zelf niet verkocht krijgen”, zegt hij. “Erg veel zijn dat er niet en het houdt ook snel op. Want het gaat uitsluitend om projecten waaraan ontwikkelaars al zijn begonnen; aan nieuwe beginnen ze niet snel meer.”

Geldgebrek

Grond is het ene grote obstakel, geld het tweede. De hoera-stemming onder corporaties daarover bij het aantreden van kabinet-Rutte IV, begin 2022, is verdwenen. Zeker, het was goed nieuws dat het kabinet eindelijk de verhuurderheffing schrapte, een belasting die corporaties per verhuurde woning moesten betalen. Die heffing, ingevoerd in 2013, kostte de corporaties al met al bijna 14 miljard euro.

Destijds was de gedachte dat corporaties geld zat hadden – ‘Dagobert Ducks’ noemde toenmalig minister Stef Blok hen. Maar de gevolgen bleven niet uit. Na de invoering van de verhuurderheffing halveerde het aantal nieuwbouwhuizen van corporaties, van 30.000 per jaar vóór de invoering naar 15.000 in de jaren erna. Dus toen die heffing verdween, kon de vlag uit.

Maar min of meer onopgemerkt lopen de corporaties nu aan tegen de gevolgen van een andere belastingmaatregel, ATAD, de anti-tax avoidance directive. Het gaat om een richtlijn tegen belastingontwijking van de Europese Unie, met als doelwit multinationals die aan country hopping doen om minder vennootschapsbelasting te hoeven betalen, door met renteaftrek en belasting heen en weer te schuiven, op zoek naar de landen met de gunstigste tarieven.

In Nederland zijn de ATAD-regels sinds 2019 van kracht, ook voor corporaties. Die kunnen daardoor, net als grote multinationals, nog maar beperkt de rente op hun leningen aftrekken van hun belastbare winst. Dat scheelt hun 275 miljoen euro per jaar, zegt Aedes, en dat bedrag zal de komende jaren oplopen naar 530 miljoen. Als de rentestijgingen doorzetten, zullen de kosten zelfs boven de 900 miljoen uitkomen. Dan is de opbrengst van het afschaffen van de verhuurderheffing alweer voor de helft weg.

Vreemd, vinden de corporaties zelf, dat ze onder regels vallen tegen internationale belastingontwijking, terwijl zij alleen maar nationaal werken. Vreemd ook, hebben zij daarnaast steeds aangevoerd, dat ze zo worden gestraft voor het aangaan van leningen. Want terwijl grote bedrijven ook geld kunnen aantrekken door aandelen uit te geven, is voor corporaties een lening de enige manier om aan geld te komen. En dat geld is nodig voor, bijvoorbeeld, nieuwbouw.

Het wringt, dat ziet ook het kabinet wel. Als tegemoetkoming kregen de corporaties de afgelopen jaren daarom een korting op de verhuurderheffing. Maar nu die heffing zelf verdwenen is, is ook die tegemoetkoming van tafel.

Toch is de belastingdruk voor corporaties al met al nog draaglijk, schreef minister De Jonge in november aan de Tweede Kamer. Die ATAD-regel kost geld, ja, maar door het afschaffen van de verhuurdersheffing gaan corporaties er toch aanzienlijk op vooruit. Voor herziening van de ATAD-regels moet Nederland trouwens bij de Europese Commissie aankloppen, schreef hij ook, maar dat is een ‘tijdrovend en risicovol proces met een zeer onzekere uitkomst’.

Koopkracht opkrikken

En dan krijgen de corporaties ook nog eens te maken met de gevolgen van huurverlagingen. In 2021 is de huur al eenmalig verlaagd voor een deel van de huurders met recht op huurtoeslag. Op 1 juli van dit jaar komt daar nog een huurverlaging bij voor huurders met een inkomen tot 120 procent van het sociaal minimum. Dat zijn er 510.000, een kwart van alle huurders.

De corporaties hebben ermee ingestemd – hun bestaansrecht zit ’m tenslotte in de zorg voor betaalbare huurwoningen. Maar die lagere huren kosten hun uiteraard wel geld, volgens Aedes alvast 410 miljoen euro in 2024. ‘Het is nog niet duidelijk hoe groot de structurele doorwerking van deze huurverlaging op de hoogte van de corporatiehuren is’, schrijft de Autoriteit Woningcorporaties.

Dat is precies waarvoor Conijn waarschuwt. “Als die nieuwe, lagere huur de norm wordt, is de financiële impact groot”, zegt hij. “Het is ook een afweging: houd je de huren laag, dan kan je minder geld steken in nieuwbouw, en andersom. Mij lijkt dat de nadruk nu te veel op lage huren komt te liggen. Maar corporaties zijn er niet om de koopkracht van hun huurders op te krikken. Dit bedreigt de continuïteit van corporaties, dus uiteindelijk raak je zo van de regen in de drup.”

Beluister ook onze podcast Haags Halfuurtje over de Provinciale Statenverkiezingen

Lees ook:

Plannen genoeg voor die 42.000 woningen – nu de uitvoering nog

De provincies zijn van groot belang voor de woningbouwplannen van minister Hugo de Jonge. In Overijssel zijn ze klaar met het papierwerk, al is het lang niet zeker wat ervan terecht zal komen. ‘Maar als je pas begint als je alles voor 100 procent hebt opgelost, gebeurt er niets.’