a

Reconstructie Toeslagen-affaire

‘Vanuit Blauw nu toch een Ghana populatie aan het bekijken’. Zo onderzocht de Belastingdienst toeslagenfraude

a Beeld Fadi Nadrous

Zelf had de Belastingdienst wel in de gaten hoe gevoelig het lag. Maar hij deed het toch: gegevens over (tweede) nationaliteit gebruiken om fraude op te sporen. Uit honderden vrijgegeven documenten blijkt hoe dat in zijn werk gaat.

Wil (….) morgen een overzicht maken met aanvragen in 2014 op etniciteit? Ik wil dat even aanleggen tegen het laatste lijstje over 2013. Kijken of we iets raars zien.” Het is 20 februari 2014 als een medewerker van de Belastingdienst/Toeslagen deze vraag mailt aan een collega die werkt bij het zogeheten Combiteam Aanpak Facilitators (CAF).

Over dat CAF-team is de afgelopen maanden veel te doen geweest. Vorige week concludeerde een adviescommissie onder leiding van oud-minister Piet Hein Donner dat een team in een fraudeonderzoek naar een gastouderbureau uit Eindhoven er een vooringenomen werkwijze op nahield. De ruim driehonderd ouders die de dupe werden van onrechtmatige stopzettingen van hun toeslagen, hadden vanaf het begin geen kans gehad om te ontsnappen, stelde Donner.

In zijn advies vraagt Donner aandacht voor het politieke klimaat waarin deze werkwijze kon ontstaan. Een maand voordat de medewerker van de Belastingdienst vraagt om een lijst op basis van etniciteit, was staatssecretaris Weekers van financiën opgestapt. Hij kwam zwaar onder vuur te liggen na onthullingen over de zogeheten ‘Bulgarenfraude’, waaruit bleek dat groepen Oost-Europeanen ten onrechte toeslagen ontvingen. “Het CAF paste naadloos in de tijdgeest met striktere regelgeving rond het bestrijden van fraude en sloot aan bij de wens vanuit de politiek om fraudeplegers hard aan te pakken”, concludeert Donner.

Een enorme hoeveelheid data

Maar hoe ver mag de Belastingdienst gaan in de bestrijding van fraude? De fiscus beschikt over een enorme hoeveelheid data vanwege alle gegevens die belastingplichtigen moeten aanleveren – variërend van loon en inkomen tot reis- en bankgegevens, maar bijvoorbeeld ook verdenkingen van strafbare feiten. Welke gegevens mag de fiscus gebruiken voor de opsporing van fraude, en staat het verregaande gebruik van bijzondere persoonsgegevens zoals (tweede) nationaliteit wel in verhouding tot het gewenste doel, fraude opsporen?

Al in 2014 besloot de toenmalige regering om gegevens over tweede nationaliteit van Nederlanders niet langer op te nemen in de gemeentelijke basisadministratie, om te voorkomen dat mensen ongewild met hun tweede nationaliteit geconfronteerd blijven worden. Wie de Nederlandse nationaliteit heeft, is Nederlander, en dan doet voor de overheid de tweede nationaliteit er niet toe, was de gedachte achter die wet.

Maar in mei van dit jaar bleek uit onderzoek van Trouw en ‘RTL Nieuws’ al dat de Belastingdienst oude gegevens over de tweede nationaliteit van mensen had bewaard en dat hij die gegevens verwerkte tijdens controles op rechtmatigheid van toeslagen én om te bepalen wie er wordt gecontroleerd bij de kinderopvangtoeslag. De Autoriteit Persoonsgegevens doet al maanden onderzoek naar de vraag of het bezit en de manier waarop de Belastingdienst gegevens over (tweede) nationaliteit gebruikt wel geoorloofd is.

Protest van boze ouders bij de Belastingdienst in Rotterdam. Beeld SP

Etniciteit

Terug naar de vraag uit februari 2014 van de medewerker van Belastingdienst/Toeslagen aan zijn collega van het CAF-team. Naast een ‘overzicht van aanvragen in 2014 op etniciteit’, vraagt hij ook of het CAF een ‘verhoogde activiteit’ ziet van Bulgaarse of Roemeense aanvragen. Bij de Bulgaarse aanvragen gaat het de ambtenaar om ‘zelfde dig-id en bsn’s als in de eerste fraude zaken van twee jaar terug’ – een directe referentie aan de ‘Bulgarenfraude’ waarover Weekers struikelde.

Uit het antwoord van de collega van het CAF-team blijkt hoezeer de Belastingdienst na de Bulgarenfraude is gaan kijken naar nationaliteit. Per maand wordt bijgehouden hoeveel Roemenen er inloggen op het overheidsportaal om toeslagen aan te vragen. In februari 2014: 572 van de in totaal 389.873 ingelogde burgerservicenummers. “De verdeling over alle nationaliteiten vergt een query die ik moet aanvragen -> die aanvraag doe ik nog even weg zo”, schrijft de medewerker van het CAF-team.

Staatssecretaris Menno Snel van financien komt aan voor een werkbezoek aan de Belastingdienst in Utrecht. Beeld ANP

In de activiteit van ‘bsn’s van Roemeense etniciteit’ verandert weinig ten opzichte van de voorgaande maanden, is de conclusie. Maar de medewerker van Toeslagen ziet toch reden voor extra controle, mailt hij aan iemand van het ministerie van financiën. “Komende woensdag, bij de risicoselectie VT2014 letten we extra op Roemeense beschikkingen.” ‘VT’ staat voor voorlopige toeslag – toeslagen worden uitgekeerd als voorschot en zijn daarom in eerste instantie voorlopig en worden pas na afloop van het tijdvak definitief.

Harde indicator mogelijke fraude

Wie de ruim vijftienhonderd pagina’s aan vrijgegeven documenten doorzoekt op termen als ‘nationaliteit’ of ‘etniciteit’, komt tal van voorbeelden tegen waarin de Belastingdienst in ruime mate gebruik maakt van de beschikbare gegevens. Voorbeelden waarin nationaliteit wordt gebruikt als harde indicator voor mogelijke fraude.

Zo schrijft het CAF-team in een weekverslag uit februari 2015: “Tenslotte zijn we bij een zaak een bijzondere modus operandus op het spoor. De nationaliteit van de indiener in combinatie met een bepaald patroon in de ingediende aangiften, geeft een vrij hard bewijs inzake misbruik.”

Of in een overzicht van lopende CAF-zaken van 10 april 2014 bij de Belastingdienst/Toeslagen: “Aanleiding was signaal o.b.v. nationaliteit, in onderzoek. Enkele rekeningnummers zijn gepoetst.” Met het ‘poetsen’ van rekeningnummers wordt bedoeld dat de Belastingdienst die blokkeert in zijn administratie, zodat er geen geld meer op kan worden overgemaakt.

Soms worden groepen mensen onderzocht, puur op basis van hun eerste of tweede nationaliteit. Zo doet de Belastingdienst in januari 2014 een onderzoek naar alle mensen die een toeslag hebben aangevraagd en waarvan de eerste of tweede nationaliteit Ghanees is. Het gaat om een groep van ruim zesduizend mensen die volledig worden doorgelicht naar woonplaats, typen toeslagen die zij hebben ontvangen in de afgelopen drie jaar, ip-adressen die zij gebruiken om in te loggen op de digitale omgeving van Toeslagen en allerlei fiscale gegevens zoals inkomen, het al dan niet hebben van een partner voor de belastingen en de vraag of het gaat om ondernemers en wat voor onderneming zij dan drijven.

Oorspronkelijke naam weggelakt

Dat deze manier van onderzoeken gevoelig ligt, realiseren de medewerkers van de Belastingdienst zich terdege. Een oorspronkelijke naam van het onderzoek, die in de documenten is weggelakt, is vervangen ‘om mogelijke stigmatisering te voorkomen’. Het onderzoek wordt in plaats daarvan genoemd naar de plek waar de meeste aanvragers met een Ghanese nationaliteit wonen, namelijk Amsterdam Zuidoost.

De conclusie van de volledige doorlichting van ruim zesduizend aanvragers met de Ghanese nationaliteit is ‘dat er geen duidelijke relatie is gevonden tussen mogelijk misbruik en de nationaliteit’. Maar een teamleider van de CAF, tevens werkzaam bij de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (FIOD), vraagt toch “of er nog iets te zeggen valt over de relatie tussen inkomens, werkgevers en uren geclaimde opvang en opvanginstelling. Zijn daar profielen of is daar info uit te trekken die signalen opleveren voor samenspanning en daarmee risico’s?” Weer een andere medewerker stuurt de mails door naar het ministerie van financiën met de mededeling: “Vanuit Blauw nu toch een Ghana populatie aan het bekijken. Via Caf wordt (sic.) je nader geïnformeerd.”

Hoe de Belastingdienst steeds verder gaat met het analyseren op nationaliteit, blijkt uit een zaak die draait om fraude met giftenaftrek. Vanuit het CAF-team komt in juni 2015 een verzoek binnen bij de afdeling Centrale Administratie van de Belastingdienst in verband met onderzoek naar zulke fraude. De FIOD had twee mensen gevonden die valse kwitanties verkochten, die mensen als bewijs zouden kunnen gebruiken om een giftenaftrek voor de inkomstenbelasting te verantwoorden. De fraudeurs zouden de vervalste kwitanties voor 10 of 15 procent van de waarde verkopen. Tijdens het verhoor door de FIOD verklaart een aantal van de klanten van de fraudeurs dat deze gang van zaken “bij bepaalde bevolkingsgroepen al jaren een gebruikelijke manier van handelen is en dat dit type fraude zeer breed verspreid is”, schrijft een medewerker van het ministerie van financiën.

Het CAF verzoekt dan ook om gegevens van mensen puur op basis van hun etnische afkomst. En er is haast bij: de Belastingdienst weet dat gegevens over tweede nationaliteit aan het verdwijnen zijn uit de gemeentelijke basisadministratie, en daarmee ook uit de systemen van de Belastingdienst die daar direct op zijn aangesloten. De zoekvraag “zal daarom ook waarschijnlijk niet helemaal een totaalbeeld kunnen opleveren, maar wel de best mogelijke inschatting topdown”.

Staatssecretaris Menno Snel. Beeld ANP

Wat zegt staatssecretaris Menno Snel?

Staatssecretaris Snel van financiën heeft altijd ontkend dat nationaliteit of etnische achtergrond een rol spelen bij het toekennen van toeslagen of bij de weging van vermoedens van (georganiseerd) misbruik. Maar tot medio vorig jaar gebruikte de Belastingdienst wel een indicator Nederlanderschap/-niet-Nederlanderschap bij de automatische risicoselectie voor de controle op toeslagen. Bij iemand die een tweede nationaliteit opgeeft zou de Belastingdienst zijn uitgegaan van het Nederlanderschap.

Trouw vroeg staatssecretaris Menno Snel afgelopen vrijdag wat hij doet met de signalen dat vooral ouders met twee nationaliteiten werden verdacht. “De nationaliteiten van ouders waren in de systemen zichtbaar”, zei Snel. “Wij hebben geen aanwijzingen gevonden dat van deze gegevens gebruik is gemaakt bij het vinden van fraudeurs. Ik heb de Autoriteit Persoonsgegevens opdracht gegeven de signalen te onderzoeken. Inmiddels zijn tweede nationaliteiten voor medewerkers van Toeslagen niet meer te zien.”

Tegelijkertijd stuurde de staatssecretaris een brief naar de Tweede Kamer, waarin hij opbiecht wel degelijk nieuwe signalen te hebben gezien in de vrijgegeven documenten waaruit nevenstaande voorbeelden komen. Hij beschrijft het onderzoek naar mensen met de Ghanese nationaliteit en de data-analyse met betrekking tot de giftenaftrek. ‘Deze en andere signalen’ zijn gedeeld met de commissie Donner, en ook met de Auditdienst Rijk, die eveneens onderzoek doet naar het handelen van de Belastingdienst in de CAF-zaken. Bovendien heeft hij de Autoriteit Persoonsgegevens verzocht om die signalen mee te nemen in het lopende onderzoek.

“Op basis van deze signalen heb ik wel al eerder de opdracht gegeven, uitgezonderd indien er een expliciete wettelijke grondslag voor is, nationaliteit niet meer te gebruiken ten behoeve van de handhavingstaak van de Belastingdienst”, schrijft Snel verder. “Gegevens over de tweede nationaliteit (naast de Nederlandse nationaliteit) spelen in de wetgeving geen rol en zouden ook in de uitvoering geen rol mogen spelen.” Voor medewerkers bij Toeslagen zijn gegevens over tweede nationaliteit sinds september niet meer in te zien en eind dit jaar moeten de gegevens uit de systemen verwijderd zijn.

Doelredenering

De medewerker die het verzoek krijgt, noemt dat ‘zeer riskant in verband met privacy, proportionaliteit en het publieke debat over gebruik van data door overheden en anderen’. “De opdracht klinkt als een doelredenering en kan zomaar een eigen leven gaan leiden”, vervolgt hij. “Ik heb daarom het volgende bedacht. BI&A maakt een statistische analyse op de giftenaftrek en zoekt naar anomalieën. De uitkomst rechtvaardigt andere en verdere analyse en houdt de vraagstelling objectief.”

Volgens degene die het verzoek doet, is van een ‘doelredenering’ geen sprake. Die stelt dat de zaak met de dag groter wordt: bij drie verschillende stichtingen die zijn bezocht, bleek dat kwitanties die op hun naam werden uitgegeven, niet in de boeken waren verwerkt. In één zaak werd in het eigen kasboek 700.000 euro aan giften verwerkt, terwijl de Belastingdienst voor 3,5 miljoen euro aan aftrekposten vond in de aangiften inkomstenbelasting van particulieren.

Uiteindelijk wordt besloten, en bevestigd door toenmalig algemeen directeur van de Belastingdienst Hans Blokpoel, om een statistische analyse te maken van de giftenaftrek in de aangiften inkomstenbelasting. Daarin worden ‘Nederlanders’ en ‘niet-Nederlanders’ – lees: mensen met een tweede nationaliteit – met elkaar vergeleken.

Die analyse vindt geen opvallende verschillen tussen beide groepen. De conclusie luidt dan ook dat er ‘geen duidelijke aanleiding is te vinden om specifiek op de groep niet-Nederlanders in te zoomen’. Maar, zo wordt daaraan toegevoegd, ‘uiteraard kunnen er andere overwegingen zijn om dit toch te willen doen’.

Maar het CAF interpreteert de bevindingen uit de analyse anders, blijkt uit een memo aan directeur Blokpoel uit oktober 2015. Daarin staat voor het eerst omschreven om welke groep mensen het al die tijd te doen was: de islamitische gemeenschap. “De analyse heeft laten zien dat er met name binnen de groep 20-65 jarige (sic.) die een relatief laag inkomen hebben, sprake is van een groep die relatief hoge aftrekposten giften heeft.” En: “Als je de populatie die naar voren komt uit deze bredere analyse nader bestudeert, dan bevestigt dit de eerdere veronderstelling dat het daadwerkelijke probleem zich met name concentreert bij de eerder genoemde gemeenschap en niet significant ook op andere plaatsen voorkomt.”

Zeer positieve aandacht

De problematiek komt uitgebreid in de media terecht, tot instemming van het CAF dat in veel weekverslagen melding maakt van ‘voor ons zeer positieve aandacht’. Maar begin 2017 komt er ook kritiek, als NRC bericht over het inzoomen door de Belastingdienst op vooral islamitische organisaties.

Vicevoorzitter Abdelhamid Bouzzit van moskeekoepel Siorh (Den Haag, Leiden en omgeving) zegt in NRC dat er ‘veel onduidelijkheid is’ over de zogeheten anbi-status, die bepaalt of giften aftrekbaar zijn of niet. “Onze leden menen dat de Belastingdienst de controles misbruikt om zicht te krijgen op eventuele buitenlandse donateurs. Ze willen daarmee vaststellen of een moskee ‘goed’ of ‘slecht’ is. Dit wordt ervaren als de zoveelste stok om moskeeën mee te bashen.”

Het artikel in NRC leidt tot een vertrouwelijke notitie aan toenmalig staatssecretaris Wiebes, waarin staat: “Uit onderzoek van het CAF blijkt dat er met name sprake is van vervalste kwitanties in de situaties dat er sprake is van contante betalingen. Resultante van onderzoek heeft er echter wel toe geleid dat het CAF bij deze gemeenschap is uitgekomen als het gaat om valse kwitanties in de giftensfeer.” En: “Het CAF heeft aangegeven dat er geen sprake is van etnisch profileren.”

Lees ook:

Discrimineert de Belastingdienst? Onderzoek gestart naar etnisch profileren

De Belastingdienst blijkt gegevens over de nationaliteit van burgers te gebruiken in zijn controles. De Autoriteit Persoonsgegevens is een onderzoek gestart naar aanleiding van twee klachten over etnisch profileren.

Alleen de ouders van buitenlandse afkomst waren opeens hun kindertoeslag kwijt

Hoe ging de Belastingdienst te werk bij de omstreden stopzettingen van kinderopvangtoeslagen in 2014? Daarover resten nog steeds veel vragen. Zoals waarom juist ouders van buitenlandse komaf hun toeslag kwijtraakten.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden