Christine Lagarde.

ProfielChristine Lagarde

Rockster van de financiële sector krijgt het verwijt niet onafhankelijk te zijn

Christine Lagarde.Beeld EPA

De Europese Centrale Bank zal donderdag de rente verder verhogen, terwijl landen als Italië daardoor volledig kunnen wegzakken. Voorzitter Christine Lagarde, ‘rockstar van de financiële wereld’, staat aan het hoofd van een onafhankelijke organisatie die in de praktijk niet om politiek heen kan.

Dirk Waterval

Hij kent haar als een harde tante, een ‘tough lady’, zei premier Mark Rutte drie jaar geleden tegen camera’s van Amerikaanse nieuwsmedia. Christine Lagarde zou enkele maanden later waarschijnlijk benoemd worden als nieuwe president van de Europese Centrale Bank (ECB), zo bleek die zomerdag in 2019, en Rutte werd om zijn mening gevraagd.

Tot dat moment was Lagarde nog baas van het Internationaal Monetair Fonds (IMF), en volgens Rutte stelde ze in die rol altijd harde voorwaarden aan leningen als landen daar om vroegen. “Ik zou niet graag de Europese lidstaat zijn die straks bij de ECB moet aankloppen voor hulp.”

Nieuw en controversieel

Drie jaar later heeft die lang vergeten uitspraak wat koddigs. Juist onder leiding van Christine Lagarde kwam de ECB onlangs met een nieuw en controversieel beleidsinstrument, het Transmission Protection Instrument (TPI), waarmee de ECB in een uiterst geval staatsschuld kan opkopen van een individuele lidstaat in nood. Nu kocht de centrale bank de afgelopen jaren heel veel staatsschuld op, maar die schulden waren dan verdeeld over de hele eurozone. De schuld was in de praktijk niet van één enkel land.

Critici, vooral te vinden in het noorden van Europa, zagen het direct als het zoveelste bewijs dat de ECB zich inzet voor kwetsbare lidstaten in Zuid-Europa. En dus als bewijs dat de onafhankelijke centrale bank zich op het vlak van de politiek begeeft.

De ECB zit in een lastig parket. Inflatie slaat hard om zich heen, en om te voorkomen dat het van kwaad tot erger gaat zouden centrale bankiers dan het liefst de rente wat verhogen. Na enige aarzeling zijn ze daar in het hoofdkantoor in Frankfurt ook wel mee begonnen. Afgelopen juli ging de rente voor het eerst in elf jaar omhoog, van -0,5 procent naar 0, en donderdag zal het ECB-bestuur tot een verdere verhoging besluiten. Maar pijnlijk is dat wel. Enkele zuidelijke landen, met name Italië, kunnen een rentestijging vanwege hun hoge staatsschuld maar moeilijk verstouwen.

Het economische gaspedaal

Zie daar de schone taak voor Lagarde. Bij het afwegen van hoeveel de rente in de eurozone omhoog moet, moeten de beleidsmakers in het hoofdkantoor in Frankfurt telkens weer laveren tussen inflatiebestrijding en het voorkomen van een nieuwe eurocrisis. Het schreeuwt om een bemiddelend type. Iemand die de twee kampen waar de 25-koppige ECB-top uit bestaat - dat van het economische gaspedaal en dat van de rem - kan verenigen.

Die rol lijkt de geboren Parisienne (1956) op het lijf geschreven. De ‘rockstar van de financiële sector’, zoals ze in haar tijd als charismatische baas van het IMF wel eens werd genoemd, is van huis uit namelijk helemaal geen monetair econoom. Een beetje een buitenstaander in het wereldje van de Frankfurter technocraten, die dus niet geharnast in het kamp van ‘rente omhoog’ of ‘rente omlaag’ zit.

Voor de jonge Lagarde dan ook geen studie economie, maar rechten, waarna ze in de jaren tachtig naar de Verenigde Staten toog om als advocaat aan de slag te gaan bij advocatenkantoor Baker & McKenzie in Chicago. Na het eind jaren negentig tot de eerste vrouwelijke bestuursvoorzitter te schoppen van dat bedrijf, volgde ze vanaf 2005 een carrière als Frans politicus. Van onderminister van buitenlandse handel tot minister van financiën, om in 2011 de baas van ‘wereldbank’ IMF te worden.

null Beeld ANP / EPA
Beeld ANP / EPA

Twee smaken: haviken en duiven

Toen ze in 2019, vrij onverwacht en zonder monetaire ervaring, de grootste kanshebber bleek als opvolger van zittend ECB-president Mario Draghi, krabten analisten zich dus even achter de oren: waar stónd Lagarde eigenlijk voor in de monetaire wereld?

Centrale bankiers komen zoals gezegd in grofweg twee smaken: haviken en duiven. Die eerste groep is wat huiverig om de economie al te veel te stimuleren met lage rentes en het opkopen van staatsschuld, bijvoorbeeld uit angst voor ongebreidelde inflatie. Duiven nemen dat risico juist wat meer voor lief, en stimuleren de economie liever iets te veel dan te weinig.

Lagardes voorganger, de illustere Italiaan Draghi, was duidelijk een duif. Een echte technocraat ook, die ‘alles weet van monetair beleid, maar ook erg eigenwijs is en erg zijn stempel drukte op de besluiten van het ECB-bestuur’, zegt monetair analist Carsten Brzeski van ING.

Verdeeldheid en grote irritatie

“Het verhaal gaat dat hij met een kleine meerderheid van de bestuursleden al een besluit had voorgekookt voordat hij de bestuursvergadering in ging.” Tijdens die uiteindelijke vergadering met het voltallige bestuur hadden tegenstanders van Draghi’s ideeën dan amper nog wat te zeggen.

Belangrijke besluiten over of de ECB weer moest beginnen met het opkopen van staatsschuld in de eurozone kwamen zo in de praktijk soms neer op een hamerstuk, wat tot verdeeldheid en grote irritatie leidde. Onder meer bij haviken als het Nederlandse bestuurslid Klaas Knot, en zijn toenmalige Duitse collega Jens Weidmann. Zij spraken zich uiteindelijk zelfs openlijk uit tegen het beleid van Draghi.

Bij haar entree in het Frankfurtse lichtte Lagarde haar eigen positie toe: ze was geen duif, geen havik, maar een uil. Een ander soort vogel dus, die wijselijk boven die andere twee soorten hangt. Nu kan iedereen zichzelf wel tot een bepaald dier uitroepen, de vraag is of Lagarde haar verbindende rol vervolgens heeft waargemaakt. Breszki vindt dat dit wel redelijk is gelukt.

Achter de schermen

“Lagarde heeft er inhoudelijk niet zoveel verstand van als Draghi”, begint hij. “Dat merk je soms wel als ze na afloop van beleidsvergaderingen de pers te woord staat. Maar dat heeft ook voordelen.” Vooral achter de schermen, tijdens die besloten vergaderingen over rentebesluiten en schuldopkoop. “In plaats van haar mening door te drukken is ze daar meer een voorzitter van de discussie, een soort moderator bijna. Dat zorgt natuurlijk voor minder verdeeldheid en oplopende irritatie.”

Het helpt volgens Brzeski ook dat Lagarde, meer dan de soms wat schuchtere Draghi, iets soepeler communiceert met politici die willen weten wat de ECB allemaal van plan is met de eurozone. “Zij kent veel van die ministers en parlementsleden natuurlijk ook nog uit de periodes dat ze zelf minister was, of baas van het IMF. Helder communiceren is echt belangrijk, je maakt jezelf als ECB-president dan minder gevaarlijk voor wantrouwende burgers en politici.”

Draghi riep veel woede op omdat veel mensen dachten dat hij alleen maar bezig was om Zuid-Europa te redden, zegt Brzeski. Wie weet was dat voor een deel ook zo, maar dat beeld kon óók ontstaan omdat hij zelf niet zo open of soepel communiceerde over zijn standpunten en beweegredenen.

Ongecontroleerd stijgen

Toch krijgt ook Lagarde nog wel eens de kritiek dat ze te veel voor Zuid-Europa opkomt. Harald Benink, Tilburgs hoogleraar bankwezen en financiering, ziet ‘het Zuid-Europese perspectief’ van de Française bijvoorbeeld terug in haar aanvankelijke standpunt dat de inflatie slechts tijdelijk zou zijn.

“Mede daardoor was de ECB veel later met renteverhogingen dan de centrale banken in het Verenigd Koninkrijk en in de Verenigde Staten”, zegt hij. Lage rentes zijn prettig voor landen met een hoge schuld.

Wat de hoogleraar echt ‘zorgelijk en problematisch’ vindt is het nieuwe beleidsinstrument dat de ECB in juli officieel presenteerde: dat eerder genoemde Transmission Protection Instrument. Het TPI wordt wel gezien als één van de meest politieke zetten uit de geschiedenis van de ECB, al zullen de bestuursleden dat zelf nooit zo zeggen.

Hogere risicopremie

Kortgezegd geeft de ECB zichzelf met het nieuwe instrument het recht om gericht staatsschuld op te kopen van individuele landen, mochten die in de knel komen doordat de rente die beleggers hen rekenen ongecontroleerd begint te stijgen. Dat kan bijvoorbeeld gebeuren als ‘de markt’ zou gaan speculeren op een staatsfaillissement van een land als Italië of Spanje.

Op zich is het heel normaal dat de marktrente in het ene land hoger is dan in het andere. Geldschieters rekenen simpelweg een hogere risicopremie als de overheid in kwestie een potje maakt van de begroting, of wanneer de economie er slecht bij ligt. Dat is zelfs gezond: de dreiging van een stijgende marktrente dwingt overheden tot begrotingsdiscipline.

Vandaar de zorgen van veel economen: het massaal opkopen van staatsschuld kan dat disciplinerende karakter van de rente in de weg zitten. Wie gaat er nog op zijn uitgaven letten als je toch wel wordt gered als het misgaat?

Nieuwe afkorting bedacht

Zelf zegt de ECB dat het nieuwe instrument in uiterste gevallen moet voorkomen dat rentestanden in de eurozone te ver uit elkaar gaan lopen, méér nog dan de onderliggende economische verschillen kunnen verklaren. Zo moet het vooral een middel zijn tegen gevaarlijke speculatie op de financiële markten. Want zouden de renteverschillen te ver uiteen lopen, betoogt de ECB, dan werkt het monetair beleid in de hele eurozone niet goed meer. Iets waar ook noordelijke landen als Nederland en Duitsland last van zouden hebben.

Dat kan zo zijn, maar veel kritische economen zien er eerder een manier in van de centrale bank om specifieke landen uit de wind te houden. “Analisten hebben inmiddels al een nieuwe afkorting bedacht voor TPI”, zegt Benink. “‘To Protect Italy’.”

Het nieuwe ECB-gereedschap schuurt volgens dit soort analisten dicht aan tegen monetaire financiering - het direct of indirect financieren van lidstaten door de centrale bank. Dat mag niet volgens het Verdrag van Maastricht, een soort blauwdruk van de eurozone.

Kritische vragen

Zelfs minister Kaag van financiën heeft Lagarde daar nog eens fijntjes op gewezen, toen de ECB-president afgelopen juni voor het eerst openlijk sprak over TPI tijdens een bijeenkomst in Brussel. Terwijl Kaag ook weet hoe gevoelig het ligt om als zittend minister met kritische vragen te komen. Dat schreef ze deze week zelf nog in antwoord op Kamervragen van de VVD: “Het past regeringen terughoudend te zijn in hun beoordeling van het ECB-beleid, omdat dit in te sterke bewoordingen opgevat kan worden als het indirect beïnvloeden van dit beleid.”

Wel heeft het kabinet oog voor de risico’s van TPI, vervolgde Kaag, zoals dat lidstaten minder prikkels kunnen voelen ‘om verstandig begrotingsbeleid te voeren’.

Hoogleraar Benink is niet erg gerust op de hele situatie. “Vooral omdat niemand straks kan controleren hoe de ECB tot de beslissing komt om een lidstaat wel of niet te redden”, zegt hij. De eisen waaraan een land moet voldoen om aanspraak te maken op een reddingsactie zijn vaag geformuleerd, zo klagen meerdere economen.

Daardoor bestaat de vrees dat de ECB weinig verantwoording hoeft af te leggen over de beslissing om een lidstaat te steunen. De uiteindelijke afweging zal plaatsvinden achter gesloten deuren, op basis van informatie die de ECB zelf heeft verzameld over het land bij instanties zoals de Europese Commissie, het Europese noodfonds ESM en bij het IMF.

Gecoördineerde actie

“Al die informatie verdwijnt als het ware in een black box”, zegt Benink, “waarna het ECB-bestuur er in een besloten setting over gaat vergaderen.” Bij die besluitvorming telt de stem van elk bestuurslid even zwaar, zegt Benink, waardoor er net als in Draghi’s tijd het risico is dat afgevaardigden uit Zuid-Europese landen het Noorden in een gecoördineerde actie wegstemmen.

De kans dat Italië er echt aanspraak op wil maken, acht Benink reëel gezien de politieke crisis en hoge staatsschuld van het land.

Het is overigens niet alleen Lagarde die toestemming gaf voor het TPI, het ECB-bestuur heeft er unaniem mee ingestemd. Oók bestuurders die als behoudend te boek staan, zoals Klaas Knot. Al vermoeden analisten dat die toestemming van het behoudende kamp onderdeel was van een soort deal: bij het presenteren van het nieuwe instrument kon Lagarde namelijk óók een onverwacht hoge rentestijging melden. Iets waar veel ‘duiven’ waarschijnlijk nooit mee hadden ingestemd als niet een extra reddingsboei tegenover kwam te staan.

Eén munt, en één centrale bank

Is de ECB de afgelopen jaren nog politieker geworden dat ze onder Draghi was? Brzeski vindt dat je de vraag moet omdraaien. “De ECB is van zichzelf niet politiek. Zij wordt alleen al jaren in een politieke rol geduwd omdat Europese regeringen niet goed doorpakken met het voltooien van de monetaire unie.”

De eurozone is nog altijd een gebied is met één munt, en één centrale bank, maar met 19 verschillende overheden die allemaal hun eigen begroting hebben. Dat is een weeffout, zeggen wel meer economen.

Totdat Europese leiders hier ooit op de één of andere manier een knoop over doorhakken, zegt Brzeski, heeft de ECB niet veel keus dan de boel dan maar stutten waar dat kan.

Lees ook:

ECB slaat controversiële weg in met optie om individuele landen van schuldberg te redden

De Europese Centrale Bank zet zijn plannen door om individuele lidstaten te helpen met hun staatsschuld. Het plan lijkt te schuren met het verbod op ‘monetaire financiering’.

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden