De wederopbouw van Nederland was een economisch wonder, maar kende een zuinige aanloop

Van een afstand terugkijkend lijkt een oorlog een scherpe breuk in de geschiedenis. Een enorme crisis, die daarna ruimte biedt voor opbouw. Een moment wellicht om het land anders te organiseren, de economie een nieuw pad op te duwen, werken en geld verdienen op een betere manier vorm te geven. Dat is de theorie. De praktijk oogt anders. Die wordt bepaald door een mix van scherven rapen, monden voeden, het moreel opkrikken en gebrek aan geld. De middelen zijn niet allemaal nieuw, maar deels al in die oorlog in de steigers gezet of een voortzetting van ontwikkelingen daarvoor. Het idee van de schone lei strookt niet helemaal met de werkelijkheid.

Hoe ging het dan wel, na de Tweede Wereldoorlog? De snelle opbouw van de Nederlandse economie na dat drama staat te boek als een ‘economisch wonder’. Ook dat is achteraf kijken. Wel zijn de belangrijkste ingrediënten aan te wijzen die de Nederlandse economie er weer bovenop hebben geholpen. Kortweg: banen scheppen in de industrie, matige lonen en zo snel mogelijk de export aanzwengelen. En dat op zijn Nederlands: met een hoop instituties als ondersteunend bouwwerk.

De vlaggen waren nog nauwelijks gehesen om het einde van de bezetting te vieren, toen de eerste organisatie voor de naoorlogse economie al een feit was. Slechts twaalf dagen na de bevrijding werd de Stichting van de Arbeid (Star) opgericht, overlegorgaan van werkgevers en werknemers. Dat was in de oorlog voorbereid, deels in het verzet overlegden arbeid en kapitaal al over hoe met elkaar om te gaan als het land weer vrij zou zijn.

Dat kwam neer op een uitruil tussen invloed en arbeidsrust. De Star gaf de vakbonden een sterke rol bij het centraal overleg in ruil voor een beperkte zeggenschap op de werkvloer. Die benadering kwam niet uit de lucht vallen. Voor het idee om centraal over de lonen en de arbeidsverhoudingen te overleggen, en die niet te laten aankomen op de strijd tussen werknemer en baas binnen individuele bedrijven, was in het interbellum het pad al geëffend. In 1927 zag de wet op de collectieve arbeidsovereenkomst (cao) het licht, tien jaar later gevolgd door de wet op de algemeen verbindend verklaring. Die twee wetten voorkwamen dat vakbonden al te veel tegen elkaar konden opbieden met looneisen en legden, in ruil daarvoor, een bodem in de betaling voor grote groepen werknemers.

De geleide loonpolitiek

Op die fundering van centraal overleg kon de regering na de oorlog het belangrijkste instrument inzetten om de economie er weer bovenop te helpen: de geleide loonpolitiek. Die gaf de overheid zeggenschap over de ontwikkeling van de lonen in het bedrijfsleven. De salarissen mochten meteen na de oorlog vooral niet te hoog oplopen om snel zoveel mogelijk banen te creëren. “Dat was de kern van het beleid”, stelt Jan Luiten van Zanden, hoogleraar economische geschiedenis aan de Universiteit Utrecht. “We hadden dat eigenlijk aan de Duitsers te danken, die dat in de oorlog toepasten. Voor de oorlog waren zodanige ingrepen in de lonen door de overheid niet gebruikelijk. De Stichting van de Arbeid steunde dat beleid. De vakbeweging kreeg zo erkenning – de positie van bonden was daarvoor vrij marginaal. Er ontstond zo een nieuw sociaal contract, met de belofte op termijn een welvaartsstaat te bouwen, met regelingen als de aow.”

Het was niet zo dat de regering direct sterk voor ogen had waar precies die banen dan moesten komen. “De industrie zou de reddende engel moeten worden, maar welke was minder duidelijk. In sociaal-democratische kringen wilde men wel een algeheel, van bovenaf bepaald industrieplan, naar Frans voorbeeld. Maar de christen-democraten voelden daar niet voor. Zo ontstond een compromis: het creëren van gunstige randvoorwaarden voor het bedrijfsleven, zoals lage lonen. Een enkele sector kreeg wel extra steun, zoals de staalsector die als zwak werd gezien.”

Die lijn is te lezen in het eerste Centraal Economisch Plan (CEP) uit 1946, gemaakt door het ook vlak na de oorlog opgerichte Centraal Planbureau (CPB) onder leiding van de econoom Jan Tinbergen. De naam Centraal Economisch Plan – nog steeds in gebruik – klinkt als een directieve vijfjarenblauwdruk uit latere Sovjettijd, maar dat was het niet. Het rekende voor hoeveel investeringen er nodig waren om de industriesector er bovenop te helpen (10.000 gulden per arbeider), hamerde voortdurend op gematigde loonkosten en gaf de voorkeur aan uitbreiding van bestaande fabrieken en activiteiten boven nieuwe vanwege de kosten.

Voor het stichten van het planbureau was voor de oorlog het zaadje reeds geplant. “Het CPB kwam voort uit de behoefte anders om te gaan met de crisis dan in de jaren dertig”, zegt Van Zanden. De economie meer sturen, was de bedoeling, zonder alle keuzes van bovenaf te maken. “Er was wel speciaal oog voor de maakindustrie, zoals Philips, dat technologisch geavanceerdere producten maakte waar we internationaal wat mee konden. Ambtenaren onderhandelden al snel na de oorlog over handelsverdragen. Dat hoorde ook tot de randvoorwaarden waarmee Nederland de economie wilde laten opbloeien.” Zo staat het ook in dat eerste CEP: inkomsten uit deviezen binnenhalen ‘door productie van zooveel mogelijk hoogwaardige qualiteitsartikelen’.

De grote vijf

Dat de Nederlandse regering voor veilige economische opbouw koos door aan te sluiten bij wat er al was aan industrie, is volgens Harry Lintsen, emeritus hoogleraar techniekgeschiedenis aan de Technische Universiteit Eindhoven, duidelijk op te maken uit de positie van ‘de grote vijf’. Nederland had vijf multinationals, bedrijven die er qua grootte uitsprongen: Shell, Hoogovens, Akzo, Philips en Unilever. Met die bedrijven was steeds nauw overleg, ze waren kind aan huis bij het ministerie van economische zaken. “Daarnaast zijn twee sectoren dominant: de chemie en petrochemie en de elektrotechniek. Voor de meer klassieke industrie, zoals textiel, leer en tabak, was niet veel aandacht. Die arbeidsintensieve industrie is nog even overeind gebleven door de lage lonen maar daarna verdwenen naar Zuid-Europa en later naar Azië.”

De opkomende elektrotechniek – bedrijven als Philips, kleinere makers en toeleverende bedrijven – voorzag in veel werkgelegenheid. “De productie uit die sector moest ergens heen. Naar het buitenland, voor exportinkomsten, maar ook naar de Nederlandse consument. Voor de oorlog was al uitgebreid geëxperimenteerd met apparaten voor het huishouden. Op het gebied van koken, verlichting, hygiëne, wonen. Denk aan het strijkijzer, de wasmachine, de stofzuiger. Er was voor de oorlog nog strijd tussen verschillende systemen. Zoals verlichting op gas of op stroom. En de keuze voor individuele of collectieve oplossingen voor het nieuwe huishouden. Wasserettes en stofzuigerdiensten aan huis tegenover ieder een eigen apparaat bezitten. Tegen de tijd dat de Tweede Wereldoorlog uitbrak, is die strijd beslecht in het voordeel van elektriciteit en private oplossingen.”

Begin jaren zestig, als de arme, naoorlogse jaren geweest zijn, er langzaam meer vet op de botten komt en de eerste levensbehoeften gelenigd zijn, kan de economie op volle toeren gaan draaien. “De sluizen gaan open”, zegt Lintsen. “Als de geleide loonpolitiek wordt losgelaten en de lonen worden vrijgegeven, kan het vliegwiel gaan draaien. Dan ontstaat de massaconsumptie, de democratisering van de welvaart.”

Op dit punt duikt de term ‘economisch wonder’ op. Het klinkt alsof het succes plots ontstond uit de smeulende resten van de oorlog. “Het kwam allemaal niet uit de lucht vallen”, relativeert Lintsen. “De voorbereidingen ­waren al getroffen, neem ook de schaalvergroting in de industrie. De Marshallhulp, de steun van de geallieerden vlak na de oorlog, hielp een beetje mee en het liberalisme, de sterke nadruk op export.” Zo beziet ook Van Zanden het ‘wonder’. “Er ontstond een ongekende economische groei. Nederland was daarin niet uniek. In heel West-Europa ging het bergopwaarts, de verrassend snelle economische ontwikkeling was een internationaal fenomeen. Door de langdurig lage lonen en de hogere bevolkingsgroei waardoor meer werkgelegenheid gecreëerd kon worden, heeft Nederland hooguit iets extra kunnen groeien.”

Ook voor de landbouwsector, met een heel eigen positie binnen de Nederlandse economie, kan de Tweede Wereldoorlog niet als een scherpe breuk aangemerkt worden. Dat lijkt wel zo: voor de oorlog keuterboeren, daarna schaalvergroting onder leiding van minister Sicco Mansholt waarna Nederland een grote voedselexporteur werd. Maar zo’n simpel beeld klopt niet, vertelt John Grin, hoogleraar systeeminnovaties aan de Universiteit van Amsterdam en met Lintsen auteur van een studie naar de ontwikkeling van de Nederlandse welvaart. “Je moet het eerder zien als een continue ontwikkeling, die na de oorlog in een stroomversnelling kwam. Al na de graancrisis van 1880 beraadde Nederland zich op de landbouw. Het Nederlands product was kwalitatief niet goed, kon niet concurreren met bijvoorbeeld Denemarken. En hoe konden we voldoende voedsel produceren? Er kwam een rapport, waar men maar liefst tien jaar mee bezig was, dat voorstelde een betere kennisinfrastructuur op te bouwen. De overheid ging zich er meer mee bemoeien. Tegelijk kwam in het interbellum regelgeving op om de voedselveiligheid te waarborgen.”

Linke soep

Dat allemaal mondde uit in beleid, voorbij het traditionele gemengd bedrijf uit de 19de eeuw. “Voor de Tweede Wereldoorlog was het beleid er al vooral op gericht de productie te vergroten, maar wel per hectare en niet per arbeidskracht. Dat paste nog bij het idee van het agrarisch familiebedrijf, compleet met knechten. Na de oorlog was de eerste zorg om in de binnenlandse voedselbehoefte te voorzien, daarna kwam de export – de Hongerwinter was net geweest, het was linke soep gebleken om afhankelijk te zijn van het buitenland. Dat moest goedkoop, want de mensen waren arm. De moderniseringen onder leiding van Mansholt waren nu gericht op het verhogen van de productie per arbeidskracht, zodat zoveel mogelijk werknemers beschikbaar kwamen voor de industrie.”

Ook hier werd een kerstboom van instituties opgetuigd, zodat de overheid niet de grote centrale planner was maar de sector zelf verantwoordelijkheid droeg: het Landbouwschap en de productschappen.

Het beleid bestond uit ruilverkaveling om grotere bedrijven te kunnen samenstellen, toepassen van slimme landbouwtechnieken en subsidies om die investeringen te kunnen betalen zonder dat voedsel te duur zou worden. “Daarna zouden die subsidies weer verdwijnen, was Mansholts gedachte. Dat is niet gebeurd. Dat heeft de landbouwsector vastgezet op het pad van zoveel mogelijk productie, waar we nu nog steeds mee zitten.”

Lees ook:

Hoe Nederland zijn welzijn opofferde aan welvaart

Na 1960 stijgt de welvaart in Nederland, gemeten in harde guldens, maar delft welzijn het onderspit. Geen reden om bij de pakken neer te zitten: niets is voor eeuwig. “Er moet het nodige gebeuren, maar als historicus ben ik optimistisch.”