Nieuwe richtlijnen

Dankzij deze onderzoeksmethode van SEO staat de uitkomst bij voorbaat vast: meer luchtvaart is meer welvaart

hh Beeld hh
hhBeeld hh

Wat kost de luchtvaart en wat levert die op? Nieuwe richtlijnen voor onderzoek daarnaar brengen volgens critici met zich mee dat de uitkomst altijd dezelfde is: een pleidooi voor groei van de luchtvaart. Omwonenden van vliegveld Maastricht tekenen nu bezwaar aan.

Hanne Obbink

Een bloeiende onderneming is het niet. De laatste jaren blijft Maastricht Aachen Airport wel uit de rode cijfers, maar dat is vooral te danken aan een miljoenensubsidie van de provincie Limburg, tevens eigenaar van het vliegveld. De ene start- en landingsbaan die het vliegveld rijk is, is hard toe aan groot onderhoud. Voor de provincie staat niet vast of het verstandig is daar nog veel geld in te steken.

Het vliegveld ligt bovendien midden tussen de dorpen en gehuchten. Daar razen vliegtuigen overheen met geluidspieken van soms 100 decibel. Niet zelden vliegen de pannen van de daken vanwege de turbulentie. Al met al is het niet vreemd dat de toekomst van dit vliegveld ter discussie staat. Om een goed onderbouwde beslissing te kunnen nemen, vroeg de provincie economisch onderzoeksbureau SEO om in kaart te brengen wat vliegveld Maastricht precies kost en opbrengt.

‘Nader overleg’

Maar met dat SEO-rapport is iets aan de hand. Het is zo goed als klaar: een week geleden liet de provincie een aantal ‘stakeholders’ weten dat ze een concept ervan afgelopen woensdag toegemaild zouden krijgen. Maar woensdagmiddag volgde de mededeling dat gedeputeerde staten opeens ‘nader overleg’ nodig hebben voordat het concept-rapport verspreid wordt.

Waarom? De provincie doet er het zwijgen toe. Maar het is misschien geen toeval dat dat uitstel volgt op een klacht die de Alliantie tegen Uitbreiding Maastricht Aachen Airport afgelopen maandag indiende. Deze bundeling van onder meer omwonenden en milieuclubs twijfelt aan de wetenschappelijke integriteit van de onderzoekers en kaartte dat aan bij de Universiteit van Amsterdam (waarvan SEO een onderdeel is) en de Vrije Universiteit, waar SEO’s onderzoeksdirecteur Carl Koopmans hoogleraar is.

Dat is niet niks. Niet alleen vanwege de ruim twintig pagina’s tellende onderbouwing van de klacht, maar ook omdat deze alliantie afgelopen zomer al eens gelijk kreeg van de Erasmus Universiteit na een soortgelijke klacht, destijds over ondeugdelijk onderzoek naar werkgelegenheidscijfers. Zo’n clubje omwonenden, weet de provincie, kan kennelijk gewoon gelijk hebben én krijgen.

En die alliantie staat niet alleen in hun kritiek. Dat onderzoek van SEO volgt nieuwe richtlijnen, in opdracht van het ministerie van infrastructuur en waterstaat opgesteld door SEO zelf. Bureaus die deze richtlijnen volgen, zeggen critici uit de wereld van het ruimtelijk-economisch onderzoek, kunnen in de praktijk nauwelijks op een andere conclusie uitkomen dan: hoe meer luchtvaart, hoe groter de welvaart.

Onderzoeksbureau CE Delft verwoordde het zo: beleid dat gebaseerd is op onderzoek dat deze richtlijnen volgt, “zal per definitie voorsorteren op groei van de luchtvaart – ook als verdere groei in werkelijkheid niet welvaartsverhogend uitpakt.” Deze kritiek wordt door andere bureaus onderschreven.

Eenduidige leidraad

De geschiedenis die hieraan voorafgaat, begon twee jaar geleden in de Tweede Kamer met een discussie over zogeheten maatschappelijke kosten-batenanalyses voor de luchtvaart. In zulke analyses wordt alles wat de luchtvaart kost en oplevert in euro’s uitgedrukt, van de exploitatie van het vliegveld zelf tot en met de geluidsoverlast, de milieu-effecten en de kosten die reizigers moeten maken als ze uitwijken naar een ander vliegveld.

Maar de uitkomsten van zulke onderzoeken verschillen nogal, stelde de Kamer vast. Daarom werd een motie aangenomen van D66 en ChristenUnie waarin toenmalig minister van infrastructuur Cora van Nieuwenhuizen verzocht werd om helderheid te scheppen met een eenduidige leidraad voor zulke maatschappelijke kosten-batenanalyses (‘mkba’s’ in onderzoekersjargon), toegespitst op de luchtvaart.

SEO – kind aan huis bij het ministerie – kreeg de opdracht zo’n leidraad op te stellen en afgelopen zomer was die klaar: de ‘Werkwijzer luchtvaartspecifieke mkba’s’. De inkt ervan was nog niet droog toen daar een tweede opdracht overheen kwam: de provincie Limburg wilde een analyse van de kosten en baten van vliegveld Maastricht, en SEO werd gevraagd die op te stellen – volgens zijn eigen Werkwijzer uiteraard.

Er staat met dit Limburgse onderzoek veel op het spel voor de hele Nederlandse luchtvaart, stelt Walter Manshanden van bureau NEO Observatory, die kosten-batenanalyses opstelde voor meerdere vliegvelden. De SEO-Werkwijzer is nu officieel onderdeel van de richtlijnen van het Rijk voor zulke analyses. “Ook andere vliegvelden staat zulk onderzoek te wachten, dus die volgen met bovengemiddelde aandacht hoe dit eerste onderzoek volgens de nieuwe Werkwijzer uitpakt.”

Hoe groot de invloed is die het ministerie van infrastructuur aan die SEO-Werkwijzer wil toekennen, bleek zelfs al eerder, rond een kosten-batenanalyse die CE Delft in opdracht van de gemeente Aalsmeer opstelde over Schiphol. De conclusies: groei van Schiphol (van 500.000 naar 540.000 vluchten per jaar) leidt tot welvaartsverlies, krimp kan juist welvaartsverhogend uitpakken – een boodschap die in luchtvaartkringen met wrevel werd onthaald.

Dat Delftse onderzoek verscheen bijna gelijktijdig met de SEO-Werkwijzer. En was daarom in de ogen van Van Nieuwenhuizen meteen al achterhaald. In antwoord op Kamervragen wees de minister op het belang van ‘consensus onder deskundigen’. Maar helaas, CE Delft wijkt daarvan af door andere uitgangspunten te hanteren dan de Werkwijzer. Daardoor vallen de conclusies over groei van de luchtvaart volgens haar te negatief uit. Die schoof ze daarmee terzijde.

Superieure methode

Maar consensus onder deskundigen? Daarvan is geen sprake. Het Planbureau voor de Leefomgeving en het Centraal Planbureau hebben wel wat op- en aanmerkingen, maar noemen de Werkwijzer toch een ‘adequate leidraad’. Maar meer gespecialiseerde bureaus – CE Delft, NEO Observatory, Leo Bus Beleidsanalyse – hebben op zeker twee onderdelen ingrijpende kritiek op de Werkwijzer.

Het eerste twistpunt is de methode om winst en verlies aan reistijd uit te drukken in euro’s. Als er minder gevlogen kan worden, moeten reizigers vaker omreizen naar een andere luchthaven, de vliegreis omzetten in een auto- of treinreis of gewoon helemaal niet op reis gaan – en als er meer gevlogen wordt, hoeft dat dus niet. Hoe bereken je de kosten en baten daarvan?

CE Delft doet dat aan de hand van ticketprijzen – een methode die SEO zelf in eerder onderzoek ook weleens gehanteerd heeft. Als er minder gevlogen wordt, is de gedachte erachter, ontstaat er schaarste, en dan gaan de prijzen omhoog. Blijft de prijs stijgen, dan zal een reiziger afhaken of omreizen. Die invloed van ticketprijzen op dat reizigersgedrag is te vertalen in een schatting van het welvaartsverlies als de luchtvaart krimpt – en ook van de winst bij groei. “Als je uitgaat van rationele reizigers”, zegt Martijn Blom van CE Delft, “is dit een superieure methode.”

Maar de Werkwijzer van SEO beveelt een andere methode aan, niet met ticketprijzen, maar met uren reistijd. Voor elk uur dat een passagier langer onderweg is, wordt welvaartsverlies in rekening gebracht. Een zakelijke reiziger is dan minder productief en dat kost volgens de Werkwijzer ruim 100 euro per uur. De toerist heeft een minder prettige reis en ook dat is welvaartsverlies: dik 55 euro.

Dat maakt nogal verschil. CE Delft laat dat zien aan de hand van een studie uit 2017 waarin SEO zelf de twee methodes naast elkaar zette. Als Schiphol fors doorgroeit, levert dat volgens de methode van de Werkwijzer een welvaartswinst van maar liefst 44,1 miljard euro op. Met de ticketprijsmethode komt die rekensom niet eens op winst uit, maar op 0,9 miljard euro verlies. Zo worden de resultaten dus ‘volledig op de kop gezet’, stelt CE Delft ten overvloede.

Vanwaar die gigantische verschillen? CE Delft vermoedt dat de uurprijzen die SEO rekent niet realistisch zijn, dat SEO de extra reistijd overdrijft én dat passagiers die geheel afzien van een vliegreis niet goed in de sommen zijn verwerkt. Er is dus op z’n minst een stevige methodologische discussie nodig, concluderen de Delftse onderzoekers, anders “dreigt de maatschappelijke kosten-batenanalyse als instrument om luchtvaartmaatregelen objectief te beoordelen haar waarde te verliezen”.

Alleen al de overschatting van de reistijdkosten, concludeert CE Delft, leidt ertoe dat “praktisch elke luchtvaartspecifieke maatschappelijke kosten-batenanalyse die wordt uitgevoerd volgens de Werkwijzer dezelfde uitkomst zal kennen: meer vluchten betekent meer welvaart.”

Verdubbeling van het geluid

En dan is er nog een tweede discussiepunt: de kosten van geluidshinder. Drie jaar geleden adviseerde wereldgezondheidsorganisatie WHO om uit te gaan van een grenswaarde van 45 decibel overdag, gemiddeld over een heel jaar, en van 40 decibel ’s nachts. Overal waar die grenswaardes worden overschreden, zouden geluidsbeperkende maatregelen moeten worden genomen.

Van dat advies schrokken luchthavens nogal: als dat advies het uitgangspunt wordt, neemt het aantal omwonenden dat als ‘ernstig gehinderd’ wordt gedefinieerd sterk toe, en dan kan er nog maar weinig rond een vliegveld. In zijn Werkwijzer voegt SEO daaraan toe dat dit advies kan leiden tot ‘onrealistische verwachtingen bij omwonenden’.

Toch hebben de gezamenlijke GGD’s aan SEO geadviseerd om die WHO-grenswaarde serieus te nemen, vertelt milieugezondheidskundige Ingrid Zandt, voorzitter van de landelijke GGD-werkgroep luchtvaart. “Vanaf die grens doen zich gezondheidseffecten voor, dat hebben we ook in Nederland vastgesteld. En slaapverstoring doet zich inderdaad al voor vanaf 40 decibel.”

Maar van dat GGD-advies is niets terug te vinden in de Werkwijzer: die legt de grens bij 50 decibel. En dat maakt echt iets uit, zegt Zandt. “Omdat het om jaargemiddelden gaat, is het lastig aan te geven hoeveel meer geluid die 5 decibel verschil veroorzaakt. Maar in het algemeen geldt: elke 3 decibel verschil staat voor een verdubbeling van het geluid.”

De reden die SEO aanvoert om geluidshinder pas vanaf 50 decibel in euro’s uit te drukken, is eenvoudig: daar is geen goede methode voor, want kengetallen voor de waarde van geluid zijn er pas vanaf 50 decibel. Maar Zandt begrijpt dat niet. “In het Verenigd Koninkrijk gebeurt het wel vanaf 45 decibel. Waarom zou het hier dan niet kunnen?”

Sterker nog, voegt vervoerseconoom Leo Bus eraan toe, het Centraal Planbureau publiceerde in 2006 een studie over geluidsoverlast bij Schiphol, hanteerde toen al 45 decibel als grens, en kwam uit op 0,8 procent waardeverlies van woningen per decibel boven die grens. “Die methode is meermalen toegepast, ook in maatschappelijke kosten-batenanalyses waaraan SEO meewerkte. Waarom die niet in de Werkwijzer is opgenomen? Dat is niet uit te leggen.”

“Met alle macht houdt SEO de waardebepaling van geluid tussen de 45 en 50 decibel buiten de deur”, voegt Walter Manshanden (NEO Observatory) daaraan toe. Hij denkt wel te begrijpen waar die vasthoudendheid vandaan komt: die is in het belang van de luchtvaart. “Als het ze bij vliegveld Maastricht niet lukt, kan Schiphol het ook wel vergeten.”

Wetenschappelijk geweten

Sowieso toont SEO zich niet erg ontvankelijk voor kritiek. De onderzoekers publiceerden eerst hun ‘uitgangspunten’ voor hun onderzoek in Limburg, kregen daar veel kritische opmerkingen over, maar wezen die grotendeels van de hand.

De alliantie van omwonenden besloot daarom het rapport van SEO niet af te wachten. Hun klacht richt zich op dezelfde punten als die van bureaus als CE Delft en NEO Observatory, de reistijdwaardering en de geluidsoverlast. De SEO-onderzoekers schenden de principes van wetenschappelijke integriteit, zoals eerlijkheid, zorgvuldigheid en onafhankelijkheid, stelt de alliantie.

Intussen slaat SEO minstens één van zijn eigen aanbevelingen in de wind. Volgens de Werkwijzer is het altijd nuttig om na het verschijnen van zo’n kosten-batenanalyse een second opinion te laten opstellen door een ander bureau. Maar dat geldt niet voor het rapport over Maastricht van SEO zelf, bleek op een online bijeenkomst met betrokkenen. “Nu al op een second opinion aandringen”, betoogde de projectmanager van de provincie, “betekent op voorhand wantrouwen uitspreken.”

En dat is echt niet nodig, voegde SEO-directeur Carl Koopmans daaraan toe, de grote man achter de Werkwijzer. Hij heeft tientallen van zulke analyses op zijn naam, vertelde hij. “Dus bij dit rapport ben ik zelf een soort wetenschappelijk geweten.”

Op vragen van Trouw wil Koopmans niet ingaan. ‘SEO vindt het niet passend om over een lopend onderzoek voor de provincie Limburg te praten’, mailt hij. Aan dat standpunt houdt hij vast, ook na de verzekering dat die vragen niet zozeer over vliegveld Maastricht gaan, maar over de Werkwijzer.

Lees ook:

Het voortbestaan van vliegveld Maastricht is niet langer zeker

Vliegveld Maastricht sluiten is niet langer onbespreekbaar voor de provincie Limburg.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden