Een jaar na het stikstofvonnis

Het is onduidelijk en onzeker welke natuurgebieden baat hebben bij de stikstofaanpak

Premier Mark Rutte en minister Carola Schouten van landbouw, natuur en voedselkwaliteit bezochten eerder dit jaar de Veluwe om zich te laten informeren over de gevolgen van stikstofneerslag in het natuurgebied.Beeld ANP

Met een nieuwe stikstofaanpak wil de regering beschermde natuurgebieden in goede staat brengen. Maar die aanpak blijkt dubbelzinnig en onzeker. En ook buiten de beschermde gebieden blijft stikstof een groot probleem.

Op de kop af een jaar geleden deed de Raad van State een uitspraak waar Nederland nog steeds niet van bekomen is. Volgens de Raad deed Nederland onvoldoende om beschermde natuurgebieden te behoeden voor een overdosis stikstof. Ja, er was een ‘programmatische aanpak stikstof’, maar die bestond uit vrijblijvende en onzekere maatregelen, waar de natuur niet aantoonbaar van verbetert. Daarom mochten deze maatregelen niet dienen als compensatie voor zaken die zorgen voor de uitstoot van stikstof, zoals wegverkeer, industrie en veehouderij. Zónder zulke compensatie mag een fabriek of een boerderij in de buurt van een natuurgebied niet uitbreiden, omdat daardoor de hoeveelheid stikstof in de natuur toeneemt. Het vonnis zette Nederland grotendeels stil; bij gebrek aan een goede stikstofaanpak konden woningbouwprojecten niet doorgaan en autosnelwegen niet worden uitgebreid.

Elf maanden lang puzzelde de regering op manieren om het stikstofprobleem op te lossen – nergens in Europa is het stikstofoverschot in de natuur zo groot als in Nederland. Een paar noodgrepen moesten ervoor zorgen dat de uitstoot (in de vorm van ammoniak en stikstofoxiden) op korte termijn vermindert: op snelwegen ging de maximumsnelheid omlaag (voor minder stikstofoxiden uit uitlaatgassen) en boeren moeten hun vee ander voer geven (voor minder ammoniak in de mest). Dat zijn zogeheten ‘bronmaatregelen’, die ervoor moeten zorgen dat de stand van de natuur niet verslechtert. Maar de Europese richtlijnen zijn strenger: Nederland is verplicht ervoor te zorgen dat de natuur verbetert. Ook daarvoor heeft de regering maatregelen bedacht; zo wordt er meer bos aangeplant. Als doel voor 2030 stelt de regering dat de helft van de gevoelige natuur niet meer overbelast is door stikstof. Dat wil zeggen dat de ‘kritische depositiewaarde’, de maximale hoeveelheid stikstof die er kan neerslaan zonder dat het schadelijk is, niet wordt overschreden.

Dat klinkt mooi. Betekent dit dat de beschermde natuurgebieden in Nederland in 2030 weer floreren? En wat bedoelt de regering eigenlijk met ‘de helft’ van de gevoelige natuur? Het antwoord op de eerste vraag is: nee. Het antwoord op de tweede: er zijn allerlei helften denkbaar.

De ‘grootste’ helft

Hoe groot is de helft van de stikstofgevoelige natuur? Nederland heeft 166 natuurgebieden (op land en water) met de status Natura2000, die tot extra bescherming verplicht. De totale oppervlakte is ruim een miljoen hectare, waarvan bijna 70 procent water is. Niet ieder gebied is gevoelig voor stikstof, en als dat wel zo is kan de mate van gevoeligheid en van overbelasting sterk verschillen van gebied tot gebied, en zelfs nog binnen een gebied. Technisch geformuleerd: de kritische depositiewaarde én de mate van overschrijding daarvan varieren. De totale oppervlakte stikstofgevoelige natuur in beschermde gebieden is ruim tweehonderdduizend hectare. De regering streeft ernaar dat in de helft daarvan in 2030 de kritische depositiewaarde niet meer wordt overschreden. Ruim afgerond komt dat neer op honderdduizend hectare – een oppervlakte ter grootte van Texel plus Vlieland plus Ameland, of van twee keer de Noordoostpolder, of van iets meer dan de Veluwe. 

Waar zijn die hectares nu te vinden? Rekenkundig is de honderdduizend hectare het snelst te bereiken door de grootste oppervlaktes gevoelige natuur bij elkaar op te tellen. In dat geval heeft de regering genoeg aan drie Natura2000-gebieden om het doel te halen: de Veluwe, de Waddenzee en Kennemerland-Zuid. Daarbij doemt meteen een probleem op: op de Veluwe was in 2018 de gemiddelde stikstofneerslag per hectare vier keer hoger dan wat de kritische grens is voor de gevoeligste soorten. In Kennemerland was de neerslag zelfs 70 procent hoger dan wat de gevoeligste soort kan hebben. In de Waddenzee ligt de neerslag 16 procent boven wat de gevoeligste soort aankan. Met andere woorden: ernaar streven dat deze drie gebieden niet meer overbelast zijn, vraagt om een enorme vermindering van stikstof; verkeer, industrie, veehouderij – het zou allemaal fors omlaag moeten. Misschien is het dan handiger om te kiezen voor …

De minst belaste helft

De benodigde honderdduizend hectare waar de stikstofnorm in 2030 niet meer mag worden overschreden kan ook verkregen worden door een optelsom te maken van de gebieden waar de overschrijding nu het geringst is. Dus: de minst overbelaste gebieden, waar de benodigde reductie zo klein mogelijk is. Voor deze optelsom zijn meer dan negentig Natura2000-gebieden nodig, inclusief wederom de Waddenzee en Zuid-Kennemerland, maar zónder de Veluwe. Maar als Nederland zoveel mogelijk stikstof wil kunnen blijven produceren (en dus huizen bouwen en landbouw bedrijven), is het ook mogelijk om te kiezen voor …

De minst gevoelige helft

Honderdduizend hectare stikstofgevoelige natuur kan óók bestaan uit een optelsom van gebieden met de hoogste kritische depositiewaarde. In deze robuuste gebieden mag relatief veel stikstof neerslaan voordat dat schadelijk wordt. Dat lijkt economisch aantrekkelijk. Maar: om te komen tot honderdduizend hectare relatief ongevoelige natuur, moeten meer dan honderd Natura2000-gebieden bij elkaar opgeteld worden. Dan lijkt het doel voor 2030 weer sneller te behalen door te kiezen voor …

De ongezondste helft

In de gebieden die nu al het meest overbelast zijn door stikstof, zeg maar de ongezondste, is de noodzaak van verbetering vanzelfsprekend het grootst. Wie honderdduizend hectare wil verbeteren van natuur met de hoogste overschrijding van de kritische depositiewaarde, moet 27 Natura2000-gebieden tezamen nemen, waaronder weer de Veluwe en Zuid-Kennemerland, die groot van oppervlak én zwaar belast zijn. Deze gebieden in 2030 in een goede staat laten verkeren, zal vragen om forse maatregelen. Bovendien is het, puur geredeneerd vanuit het belang van de natuur, misschien het meest op zijn plaats om te kiezen voor …

De gevoeligste helft

Wat het meest kwetsbaar is, verdient de meeste bescherming, kun je zeggen. Als er honderdduizend hectare gevoelige natuur in 2030 niet meer door stikstof overbelast mag zijn, dan zou dat ook kwetsbare natuur met een lage kritische depositiewaarde kunnen zijn. Hiervoor is het stikstofgevoelige oppervlak nodig van 125 Natura2000-gebieden, met als meest kwetsbare onder meer de Strabrechtse Heide & Beuven, Kampina & Oisterwijkse Vennen en het Drents-Friese Wold. Die gebieden zijn ieder zwaar overbelast, de gemiddelde stikstofneerslag per hectare is er drie tot vijf keer hoger dan wat de meeste kwetsbare aanwezige soort aankan.

En, wat kiest de regering?

De ‘helft van de stikstofgevoelige natuur’, die in 2030 in een betere staat moet zijn, is dus op meerdere manieren te definiëren. Van de bovenstaande definities hanteert de regering er geen. Een woordvoerder van het ministerie van landbouw, natuurbehoud en voedselkwaliteit laat weten: “De streefwaarde zegt niets over welke gebieden en welke hectares bereikt moeten worden”. Oftewel: wélke 50 procent stikstofgevoelige natuur in 2030 niet meer door stikstof overbelast is, is niet vastgelegd. De regering hoopt dat alle maatregelen (onder meer reductie van uitstoot en actief herstel van de natuur) ervoor zorgen dat overal in Nederland de natuur iets beter wordt, voldoende om ervoor te zorgen dat een optelsom van stukjes natuurgebied hier en daar samen 50 procent ofwel honderdduizend hectare oplevert.

Beeld Brechtje Rood

Floreert de natuur in 2030?

Dat is maar zeer de vraag. In een advies aan de regering schrijven het Planbureau voor de Leefomgeving, TNO en adviesbureau CE Delft: “De gepresenteerde uitkomsten kennen aanzienlijke onzekerheden rond kennis of modellen, beleid en gedrag, en ontwikkelingen in de toekomst.” Het RIVM heeft het verwachte resultaat van de stikstofmaatregelen in kaart gebracht. Wie de kaart van 2030 naast die van 2018 legt, ziet dat het op veel plekken beter wordt. Maar, zo tonen de kaarten ook aan: vooral de Veluwe, waar premier Rutte en minister Schouten begin dit jaar nog naar toe togen om met eigen ogen de gevolgen van stikstofneerslag in de natuur te aanschouwen, is en blijft een zorgenkind, ook in 2030. 

Bovendien is stikstof niet alleen een probleem in Natura2000-gebieden, maar evengoed in natuur zonder die speciale status. Daarom moet Nederland aan allerlei Europese normen milieunormen voldoen – die op dit moment lang niet allemaal worden gehaald (zie hiernaast), en de vraag is of dat in 2030 wel het geval zal zijn. Het Wereld Natuur Fonds noemt de plannen van de regering “een veel te optimistische inschatting”. Johan Vollenbroek van Mobilisation for the Environment, dat het vorige stikstofbeleid aanvocht bij de Raad van State, voegt daaraan toe: “De doelstelling van de regering is multi-interpretabel. En dat is waarschijnlijk precies de bedoeling.”

Vijf opgaven, drie onvoldoendes

De uitstoot en neerslag van stikstof is niet alleen probleem voor beschermde natuurgebieden, maar voor het milieu als geheel. Nederland is daarom gebonden aan diverse Europese richtlijnen. Welke zijn dat? En voldoet Nederland eraan?

1. Nationaal Emissie Plafond

Deze richtlijn stelt grenzen aan de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden. Voor ammoniak gold een ‘uitstootplafond’ van 128 kiloton in 2010; dat is wat Nederland in totaal in een jaar mag uitstoten. Tussen 2020 en 2029 moet de uitstoot 13 procent verminderen ten opzichte van 2005. Voor stikstofoxiden gold een plafond van 260 kiloton in 2010. Tussen 2020 en 2030 moet de emissie 45 procent verminderen ten opzichte van 2005. Het doel voor ammoniak is niet gehaald, dat voor stikstofoxiden wel.

2. Vogel- en habitatrichtlijn

Nederland moet aangewezen gebieden (Natura2000) beschermen tegen te veel neerslag van ammoniak en stikstofoxiden. Het ene type natuur is meer overbelast dan het andere. De doelstelling wordt niet gehaald.

3. Nitraatrichtlijn

Nederland moet ervoor zorgen dat er niet te veel stikstof (in de vorm van nitraat) terechtkomt in het grond- en oppervlaktewater. De norm is: maximaal 50 milligram nitraat per liter grond- of oppervlaktewater. De ene grondsoort laat meer nitraat wegspoelen dan de andere. De doelstelling wordt niet gehaald.

4. Kaderrichtlijn water

Dit is de Europese richtlijnen voor de chemische kwaliteit (mate van verontreiniging) en de biologische kwaliteit (mate van verzuring en vermesting door onder meer stikstof) van het oppervlaktewater. Nederland scoort op beide criteria onvoldoende.

5. Europese richtlijn voor luchtkwaliteit

Europa stelt limieten aan de concentratie fijnstof (PM10) en fijnere fractie van fijnstof (PM2,5) in de lucht. Voor fijnstof ligt de norm op 40 microgram per kubieke meter en voor fijnere fractie van fijnstof op 25 microgram per kubieke meter. Nederland haalt beide normen.

Lees ook:

De koe ontspringt de dans, het varken is het haasje

Voor de ene boer pakken de nieuwe stikstofregels heel anders uit dan voor de andere. Maar de varkensboer en de melkveehouder zijn er allebei ongelukkig mee.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden