Na drie jaar stikstofcrisis zit Nederland nog altijd op slot. Wie doorbreekt de impasse?

De stikstofcrisis is precies drie jaar oud. Voor de natuur is er in die tijd weinig verbeterd. Terwijl het verlenen van bijvoorbeeld bouwvergunningen alleen maar moeizamer lijkt te gaan.

Het spel komt nu ook in Drenthe op de wagen. Vorige week ontving het provinciebestuur er een envelop met een klemmend verzoek van milieuorganisatie MOB. Die richt haar pijlen op vijftig veehouderijen in de provincie: zij stoten stikstof uit op natuurgebieden als het Dwingelderveld en het Fochteloërveen. Ze hebben daar echter geen vergunning voor. Of het Drentse bevoegd gezag wil ingrijpen.

Achter die ene brief gaat een hele wereld schuil. Er is het perspectief van die vijftig veehouders, die in veel gevallen buiten hun schuld zonder die vereiste papieren zitten. Zij hadden juist volgens de overheid geen vergunning nodig. Totdat op 29 mei 2019 alsnog bleek van wel, omdat de Raad van State de vloer aanveegde met het Nederlandse stikstofbeleid.

Er is ook het gezichtspunt van MOB en andere natuur- en milieuclubs. Zij kregen drie jaar geleden gelijk van de hoogste bestuursrechter. Maar tot verbetering van de natuur leidde dat nog niet. Pogingen tot een structurele stikstofaanpak strandden vooral in polarisatie en politieke besluiteloosheid. De enige weg om de patstelling te doorbreken? Wéér naar de rechter, zoals MOB behalve in Drenthe ook al in vijf andere provincies deed.

En dan is er nog de positie van iedereen die huizen wil bouwen. Of een evenement wil organiseren, zoals de theatervoorstelling Het Pauperparadijs. Die zou deze zomer in het Drentse Veenhuizen plaatsvinden, maar de boel is afgeblazen. Het evenement zorgt namelijk voor een héél klein beetje stikstof in de natuur. Ruimte daarvoor is in de ingewikkelde stikstofboekhouding niet te vinden. Een probleem waar ook veel bouwprojecten tegenaan lopen.

Zijn bouwprojecten en theatervoorstellingen zo slecht voor de natuur?

Nee, woningbouw en evenementen zijn níet de grote vervuilers. Dat ze toch in de verdrukking komen, heeft alles te maken met de juridische kluwen die na het stikstofvonnis van 2019 is ontstaan. De Raad van State heeft toen in feite gezegd: er kan pas een vergunning worden afgegeven als glashard wordt aangetoond dat die niet tot méér stikstof in de natuur leidt.

Dat is in het Nederlandse stikstofsysteem een haast onmogelijke opgave. De stikstofbelasting op de natuur wordt met een ingewikkeld model in kaart gebracht. Daarbij is alle natuur opgedeeld in zeshoeken met een oppervlakte van één hectare. Een activiteit die extra stikstof oplevert, kan alleen doorgaan als dat op een of andere manier wordt gecompenseerd.

Anders gezegd: op elke hectare aan natuur staat momenteel een stikstofemmer die al tot de rand toe gevuld is. Komt daar ook maar één druppeltje bij, dan loopt de emmer over. De extra stikstof die een theatervoorstelling – maar ook het leeuwendeel van de bouwprojecten – oplevert, beperkt zich tot minder dan één gram per hectare per jaar. Maar zolang er niet eerst iets uit de emmer wordt geschept, is ook zo’n minieme toename juridisch onhoudbaar.

Is het dan zo moeilijk om die emmer wat leger te krijgen?

Ja. Hoe langer de stikstofcrisis aanhoudt, hoe gewilder de schaarse stikstofruimte wordt. Bovendien staan er naast de emmer een paar grote longdrinkglazen die eigenlijk in de emmer horen, maar er nog niet in passen.

Daar komen de vijftig Drentse boeren tegen wie MOB nu in het geweer komt weer in beeld. Het merendeel van hen behoort tot de grote groep zogenoemde ‘Pas-melders’. In heel Nederland zijn meer dan drieduizend bedrijven – veehouderijen, maar bijvoorbeeld ook energiecentrales – die tot aan het stikstofvonnis uit 2019 geen vergunning nodig hadden. Zij zorgden nergens in de natuur voor meer dan 14 gram per hectare per jaar. Klein bier, vond de overheid.

Maar al die kleine beetjes onvergunde stikstofbelasting tikken samen wel degelijk aan. Die duizenden bedrijven moeten daarom wél een vergunning hebben, oordeelde de Raad van State. Zij zijn nu al drie jaar ‘illegaal’ in bedrijf. Legalisatie is niet zomaar mogelijk: de stikstofemmer is immers al vol. Als iemand, zoals in dit geval MOB, een verzoek tot handhaving indient, móét de provincie in actie komen.

Dat de provincie MOB niet zomaar kan negeren, bleek eerde deze maand nog in Overijssel. Daar wees het provinciebestuur de handhavingsverzoeken allemaal af. Dat mag niet, oordeelde de rechter: Overijssel had ‘per situatie na moeten gaan hoe de relevante feiten precies liggen’. Dat moet de provincie nu dus alsnog doen.

Al die procedures zijn niet tegen de boeren zelf gericht, benadrukt MOB. Ze dienen vooral om ‘weer beweging in het stikstofdebat te krijgen’, maar dat vatten de veehouders die het betreft anders op. Zij voelen zich persoonlijk verantwoordelijk gesteld voor een situatie die de overheid heeft laten ontstaan. Die overheid zegt hen te willen helpen. Maar zolang de stikstofemmer vol blijft, is daar dus geen ruimte voor. Intussen zwelt de lijst met procedures snel aan, waarin MOB dus keer op keer gelijk krijgt.

Hoe kan die stikstofruimte er toch komen?

Het antwoord van MOB laat zich raden: door de veestapel fors in te krimpen. De Nederlandse veehouderij zorgt voor ongeveer 40 procent van de stikstofneerslag in de natuurgebieden. Het gaat zelfs om twee derde van het totaal als je het aandeel ‘buitenland’ niet meerekent. Aan die stikstoftoevoer kan Nederland immers weinig doen.

Dat de weerstand tegen inkrimping groot is, bleek bij alle boerenprotesten van de afgelopen jaren. Maar veel pogingen om de juridische stikstofimpasse op andere manieren vlot te trekken, zijn intussen gestrand. De aanpassing van de maximumsnelheid naar 100 kilometer per uur bleek niet te verzilveren als stikstofwinst. De overheid onderschatte zelf jarenlang de uitstoot van het wegverkeer door de stikstof die meer dan 5 kilometer ‘wegwaait’ niet mee te tellen. Het wegverkeer zorgt dus niet voor een legere emmer: door onderschatting in het verleden moet er eerder nóg een glas bij.

De hoop van Rijk en provincies is ook al jaren gevestigd op nieuwe, innovatieve stallen die voor minder uitstoot zorgen. Als veehouders hun stalsysteem moderniseren, gaat dat vaak met een uitbreiding van het aantal dieren gepaard; anders is de investering niet op te brengen. Omdat de stal schoner zou moeten zijn, mogen veehouders rekenen met een lagere uitstoot per dier (ofwel: emissiefactor). Per saldo zou de hoeveelheid stikstof dan dus afnemen.

Maar innovatieve stallen werken in de praktijk lang niet altijd zo goed als berekend, blijkt uit praktijkonderzoeken. Ook op dit punt kreeg de provincie Overijssel onlangs in meerdere zaken ongelijk van de rechter. Zij mag niet zonder meer van een lagere emissiefactor uitgaan: er is nu te veel reden voor twijfel. En dus een gerede kans dat de hoeveelheid stikstof in de natuur door de nieuwe stallen niet af-, maar juist toeneemt. Zeker nu het RIVM juist afgelopen week nieuw onderzoek van Wageningen University & Research voor het voetlicht bracht. Daaruit blijkt dat emissiearme stallen gemiddeld zelfs twee keer zo veel stikstof uitstoten als begroot.

Het Overijsselse stikstofvonnis bevatte nog een element dat veehouders hevig frustreert. Ze hebben volgens de rechter óók een vergunning nodig voor het bemesten van het land, en zelfs voor het in de wei laten grazen van koeien. Want, simpel gesteld, als de dieren poepen en plassen in een weiland, kan ook dat weer leiden tot stikstof in het natuurgebied dat ernaast ligt.

Het is voor de agrarische sector het ultieme punt om het failliet van het stikstofbeleid aan te tonen. Want overheid en maatschappij willen júíst graag koeien in de wei. Bovendien blijkt uit onderzoek dat er bij weidegang juist minder stikstofuitstoot is dan in een stal. Het bracht landbouworganisatie LTO ertoe om deze maandag actie te voeren. Onder het motto ‘30 mei, koe uit de wei’ roept ze boeren op de koeien binnen te houden.

Maar zo’n weidevergunning is toch ook juridische haarkloverij?

Dat zou je zelfs over alle hete hangijzers van de afgelopen drie jaar kunnen zeggen. 100 kilometer rijden op de snelweg, de uitstoot van de bouw of van een openluchtvoorstelling, en zélfs die duizenden boeren die nu buiten hun schuld zonder vergunning in bedrijf zijn: het gaat uiteindelijk allemaal maar om druppeltjes of hooguit scheutjes die uit of juist in de overvolle emmer gaan. Het zijn allemaal discussies die niet tot een wezenlijke toe- of afname van stikstof in de natuur leiden.

Dat elke hectare aan natuur ook nog eens zijn eigen emmer heeft, maakt de puzzel nog extra complex. Als een bouwproject op 1000 hectare aan natuur stikstof uitstoot, zal er voor al die 1000 stukjes grond moeten worden gecompenseerd. Gaat er op 999 hectare stikstof uit de emmer, maar komt er op de duizendste hectare toch een druppeltje bij? Dan kan het project dus niet doorgaan.

Zo zit Nederland nog steeds praktisch op slot. En wanneer de overheid in die consternatie toch ruimte schept via creatief rekenen, blijkt dat telkens juridisch onhoudbaar. Daartegen bestaat uiteindelijk maar één echte remedie: maatregelen nemen die in één keer een flinke teug nemen uit alle stikstofemmers op alle hectares aan natuur in Nederland.

En daarbij wordt, door zijn grote aandeel in de uitstoot, toch telkens eerst naar de veehouderijsector gekeken. Zeker nu innovatieve stallen ook niet de heilige graal blijken, koerst het kabinet steeds nadrukkelijker af op een serieuze krimp van de veestapel met zo’n 30 procent. Een operatie waarvoor ook miljarden beschikbaar zijn.

Welke boeren moeten dan wijken, en op basis waarvan? Die vraag ligt vooral bij de provincies. Zij zullen per gebied moeten bekijken hoe de puzzel met natuur, landbouw en andere functies het beste kan worden gelegd. Maar juist in de provincies waar de stikstofdiscussie nu het meest opspeelt, Overijssel en Drenthe, beginnen de voor een stikstofmeerderheid altijd cruciale VVD en CDA al te morren. Zij missen in de kabinetsplannen perspectief voor boeren.

Is dat terecht?

Voor veehouders is er inderdaad veel onduidelijk. In het vorige kabinet kwam toenmalig landbouwminister Carola Schouten met ‘kringlooplandbouw’ als credo voor de toekomst. Maar de uitwerking bleef daarbij zo vaag dat iedereen er het zijne in herkende.

Het nieuwe kabinet opende de beschietingen met stikstofminister Christianne van der Wal, die al een ‘woest aantrekkelijke’ uitkoopregeling aankondigde. Maar hoe het kabinet de toekomst van de landbouw als geheel en de veehouderij in het bijzonder ziet, dat bleef opnieuw onduidelijk. Een perspectief voor de landbouwsector, en de ontwikkeling van het hele platteland, volgt nog, kondigde ze aan. Landbouwminister Henk Staghouwer verwacht daarover nog voor de zomer met een plan te komen.

Lees ook:

Rechtbank geeft Overijssel tik op de vingers: streep door vergunningen voor boeren die teveel stikstof uitstoten

De provincie Overijssel heeft bedrijven vergunningen verleend, terwijl ze die eigenlijk niet hadden mogen ontvangen vanwege hun stikstofuitstoot. Dat concludeert de rechter na bezwaar van milieuorganisaties.