Het stikstofprobleem van Rutte IV: het kabinet moet iets, maar kan niets

Het stikstofbeleid moet op de schop, klinkt het sinds de verkiezingswinst van de BoerBurgerBeweging. Zelfs regeringspartners willen ‘niet op dezelfde voet’ verder. Maar welke opties zijn er?

Wat voor veel partijen duidelijk is: dát er iets moet veranderen aan het stikstofbeleid. Je kunt, zei minister en CDA-leider Wopke Hoekstra, “niet zomaar op deze manier door en doen alsof er niets gebeurd is”. De uitslag van de Provinciale Statenverkiezingen is volgens de christendemocraat een “glashelder signaal dat we niet kunnen negeren”. Ook premier Mark Rutte benadrukte daags na de verkiezingen dat “de schreeuw naar Den Haag een rol van betekenis gaat spelen” in het stikstofbeleid. “Er is grote kritiek op hoe we dat tot nu toe hebben aangepakt”, erkende hij.

Maar wat diezelfde partijen en politici niet duidelijk maken: wélke veranderingen ze dan willen. Die afwachtende houding is begrijpelijk, het stikstofdossier ligt politiek uiterst gevoelig. Ook binnen de coalitie bestaat onenigheid. Terwijl VVD en CDA deze week opnieuw benadrukten dat ‘overgaan tot de orde van de dag’ onverstandig zou zijn, hamerde regeringspartner D66 juist op het voortzetten van beleid. “We houden ons graag aan de afspraken die we gemaakt hebben”, benadrukte D66-leider Sigrid Kaag. “Hoe moeilijk ze ook zijn.”

Kabinet wankelt

Stikstof bezorgt Den Haag al jaren hoofdbrekens, maar zelden leek het dossier zo licht ontvlambaar als nu. Eén verkeerde opmerking of uitglijder kan het einde betekenen van Rutte IV, klinkt het rond het kabinet. Die grote voorzichtigheid heeft een politieke patstelling gecreëerd: er moet iets veranderen, maar niemand durft te zeggen wát.

Heel lang kan dat zwijgen echter niet aanhouden. Begin april debatteert de Tweede Kamer over de uitslag van de Statenverkiezingen – een politiek unicum. Coalitiepartijen is er veel aan gelegen vóór dat debat een gezamenlijk verhaal klaar te hebben, of in ieder geval de eerste contouren daarvan. Bovendien willen de twaalf provincies weten waar ze aan toe zijn. Die moeten uiterlijk 1 juli hun eigen stikstofplannen presenteren, maar vragen zich steeds meer af aan welk landelijk beleid ze moeten voldoen. Dat intussen overal onder leiding van BBB coalitieonderhandelingen starten voor de vorming van nieuwe colleges, maakt de situatie nog complexer.

‘Op de rem trappen kan niet’

Toch is niet de politieke gevoeligheid maar de juridische werkelijkheid de grootste sta-in-de-weg . ‘We hebben geen keus’, klonk het afgelopen jaren steeds uit het kabinet. Op basis van nationale en Europese wetgeving móést Nederland wel ingrijpen, of we het nou leuk vonden of niet. Direct na de uitslag van de Statenverkiezingen benadrukte stikstofminister Christianne van der Wal die onontkoombaarheid opnieuw. “Nu weer op de rem trappen of uitstellen kan niet”, zei de bewindsvrouw. “Die luxe hebben we niet meer. Zo erg hebben we het laten gebeuren in Nederland. Dat is een heel zure conclusie.”

De vraag naar politieke en juridische stikstofruimte zal komende tijd centraal staan in het parlementaire stikstofdebat – zeker nu ook de coalitiepartijen de huidige kabinetsplannen ter discussie stellen. Is het Nederlandse stikstofbeleid inderdaad in beton gegoten, of zijn er wel degelijk alternatieven?

1. Een streep door ‘2030’ en boeren niet onteigenen

Ze had twee breekpunten, zei BBB-leider Caroline van der Plas al voor de verkiezingen: de voorgenomen stikstofdeadline van 2030 moet van tafel, en boeren mogen niet onteigend worden. Ook boerenorganisatie LTO sloot zich aan bij dat eisenpakket. Kan het kabinet een handreiking doen?

Het debat over ‘2030’ speelt al langer. Coalitiepartijen kwamen tijdens de formatie overeen dat de stikstofdoelen in dat jaar gehaald moeten zijn, maar agrariërs vinden dat veel te snel. Afgelopen zomer stelde CDA-leider Wopke Hoekstra ‘2030’ ter discussie in een interview in het AD, tot frustratie van coalitiepartners.

Nadat ook adviseur Johan Remkes vraagtekens zette, ging het kabinet echter overstag: 2030 blijft het doel, maar er komen twee ‘ijkmomenten’ in 2025 en 2028 om te kijken of dat haalbaar is. Over de gevolgen van die metingen blijft de coalitie echter verdeeld. Volgens D66 moeten tussentijdse achterstanden leiden tot versnelling, terwijl CDA en VVD juist ruimte zien voor uitstel.

Voorgenomen wetswijziging intrekken

Bovendien zijn ijkmomenten voor BBB, LTO en anderen niet genoeg: zij willen dat het jaartal 2030 helemaal verdwijnt. Afgezien van de politieke gevoeligheid, kan het kabinet vrij gemakkelijk aan die eis tegemoetkomen. Op dit moment ligt ‘2030’ namelijk helemaal niet vast in de wet – daarin wordt nu nog gesproken van 2035. Het enige wat de ministersploeg hoeft te doen, is de voorgenomen wetswijziging intrekken.

Iets soortgelijks geldt voor het onteigenen van boeren, onderdeel van de piekbelastersaanpak die het ministerie van landbouw in voorbereiding heeft. Minister Van der Wal wil zo’n drieduizend grote uitstoters dit jaar de kans geven vrijwillig te stoppen. Levert dat niet genoeg stikstofruimte op, dan overweegt het kabinet ‘dwingende maatregelen’, tot en met gedwongen uitkoop van boerenbedrijven.

Maar, benadrukt de regering, dat scenario wil ze het liefst voorkomen – net als BBB. Ook daar lijkt een Haagse handreiking in theorie mogelijk, bijvoorbeeld door de financiële vergoedingen voor boeren aantrekkelijker te maken. Als de overheid genoeg piekbelasters kan overhalen vrijwillig te stoppen, is dwang niet nodig.

Maar …

2. Vertragen en uitstellen

… er is één levensgroot bezwaar van minder snel en rigoureus beleid: de vergunningverlening. Dat het kabinet zo stevig wil ingrijpen, heeft namelijk grotendeels te maken met de vrees dat het land ‘op slot’ gaat. Alleen als de stikstofuitstoot heel rap daalt, ontstaat ruimte voor andere projecten, zoals de bouw van woningen en de aanleg van spoorlijnen. Op dit moment lopen veel projecten en kabinetsplannen al grote vertraging op – het ministerie van landbouw is bang dat die problemen komende tijd nog explosief kunnen toenemen.

Over die ‘uitruil’ tussen boeren en bouwen moeten politici eerlijk zijn, vindt Rogier Kegge, universitair docent omgevingsrecht aan de Universiteit Leiden. “We staan in het rood”, zegt hij. “De stikstofemmer moet een stuk leger. Hoe langer je daarover doet, hoe minder ruimte overblijft voor andere dingen. Dan blijft de emmer overstromen.”

Frontale botsing met provincies

Als het kabinet vasthoudt aan het ingezette beleid, inclusief ‘2030’ en de optie van onteigenen, dreigt echter een frontale botsing met provincies. Zeker in colleges waar BBB gaat meebesturen, bestaat de kans dat provinciale gebiedsplannen niet op tijd worden ingeleverd of niet voldoen aan de landelijke eisen. Welke mogelijkheden heeft het Rijk in dat scenario?

In het uiterste geval, zegt hoogleraar Kegge, kan de overheid ‘het instrument van indeplaatsstelling’ uit de kast halen. “Dan neem je in feite het roer over van de provincie.” Uiteindelijk zal het niet zo ver komen, vermoedt Kegge. “Dat instrument is bedoeld voor extreme gevallen en wordt gezien als ultieme remedie. Het conflict is dan echt maximaal.”

Bovendien: zelfs áls Den Haag provincies dwingt, moet het beleid vervolgens ook nog worden uitgevoerd. “Daar zit het volgende probleem, want voor de uitvoering heb je wel de juiste mensen en kennis nodig. En die zitten nu juist vaak bij de provincie.”

3. Sleutelen aan kdw’s en drempelwaarde

Wie krijgt toestemming om stikstof uit te stoten, op welke locatie en hoeveel? Bij de beoordeling van vergunningen wordt in het stikstofdossier gebruikgemaakt van uiterst complexe rekenmethoden, die één ding gemeen hebben: ze zijn niet perfect en krijgen van alle kanten kritiek.

Dat geldt onder meer voor de kritische depositiewaarde (kdw), die aangeeft hoeveel stikstof de natuur maximaal aankan voordat het risico bestaat dat de kwaliteit achteruitgaat. Die ondergrens vormt een belangrijke pijler onder het kabinetsbeleid: uiteindelijk moeten 74 procent van alle stikstofgevoelige natuurgebieden onder deze zogeheten kdw vallen.

In gebieden waar de kdw wordt overschreden, mag nu geen extra stikstof terechtkomen. Zelfs als een bedrijf of project volgens het rekenmodel zorgt voor minder dan 1 gram stikstof per jaar op een hectare natuur, is dat al te veel – terwijl het heel onzeker is of die ene gram stikstof daadwerkelijk op dat stuk natuur terechtkomt. Zo blijft nauwelijks ruimte over om vergunningen te verlenen aan bouwers en boeren. Critici pleiten daarom voor een hogere drempelwaarde, van minstens 14 gram per hectare per jaar.

Hoewel ook de kritiek op kdw’s breed wordt gedeeld, is directe afschaffing volgens deskundigen een onzalig plan. Immers: als de rechter op basis daarvan niet meer kan toetsen of projecten natuurschade veroorzaken, kan de vergunningverlening weleens helemaal stil komen te liggen.

Daarom vragen vriend en vijand om alternatieven. In opdracht van het ministerie van landbouw buigt een groep deskundigen zich momenteel over een opvolger van de kritische depositiewaarde, die moet standhouden in de rechtszaal. Ze hopen hun bevindingen in april te presenteren. Tot die tijd blijven de huidige meetmethoden gewoon van kracht.

4. Europese wetgeving negeren

Het is een gevleugelde uitspraak van BBB-leider Van der Plas: Nederland heeft geen stikstofprobleem, maar een ‘stikstofwetprobleem’. Als we de Wet stikstofreductie en natuurverbetering aanpassen, stelt de politica, zijn de grootste problemen voorbij.

Maar dat is buiten Brussel gerekend. De Nederlandse stikstofwet is gebaseerd op de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Die gaan over de ‘instandhouding’ van kwetsbare natuur en biodiversiteit. In Nederland vormt stikstof een grote bedreiging voor die natuur – volgens ecologen lopen tientallen plant- en diersoorten daardoor groot gevaar.

Oftewel: door nationale wetgeving aan te passen ontstaat weliswaar ruimte voor boeren én andere stikstofprojecten, maar je overtreedt tegelijk wel Europese afspraken. Dat heeft grote juridische en politieke consequenties, zegt Ton van den Brink, hoogleraar EU-recht aan de Universiteit Utrecht. “Het gaat om bindende EU-wetgeving die gewoon uitgevoerd moet worden. Als je dat niet doet, verzwak je daarmee je onderhandelingspositie. Dat zou voor Nederland heel ongunstig zijn, wij zijn doorgaans een land dat in Brussel liever dingen regelt dan tegenhoudt. Maar als we ons zélf niet aan de regels houden, raken we onze geloofwaardigheid kwijt.”

Miljoenenboetes

Als we het echt bont maken, zegt Van den Brink, kan de Europese Commissie bovendien een ‘inbreukprocedure’ starten bij het Hof van Justitie. In feite sleept Brussel een lidstaat daarmee voor de rechter. Dat kan leiden tot miljoenenboetes. “Die situatie wil je echt vermijden, het is nooit eerder gebeurd met Nederland. Ik kan me werkelijk niet voorstellen dat we het zo ver laten komen.”

En als we het nou heel lief vragen? Nogmaals aankloppen bij Brussel, nadat eerdere verzoeken telkens werden afgewezen, heeft volgens hoogleraar Van den Brink niet zoveel zin. Uitstel of coulance voor Nederland zou in theorie over drie schijven moeten, zegt hij: eerst moet de Europese Commissie een voorstel indienen om de richtlijn te wijzigen, daarna moeten de landbouwministers van alle lidstaten akkoord gaan, en tenslotte is groen licht van het Europees Parlement nodig. “Dat laatste is al helemaal lastig, omdat Europarlementariërs doorgaans juist op natuurbescherming focussen. Juridisch is het mogelijk, maar politiek gezien is dit geen realistisch scenario.”

5. Stikstofbeleid ‘linksom’ voortzetten

Er is nog één andere uitweg, zonder ingewikkelde wetswijzigingen of Brusselse smeekbedes: gewoon doorgaan met het huidige beleid. De stikstofplannen van het kabinet kregen vooralsnog altijd steun van de vier coalitiepartijen, die een meerderheid vormen in de Tweede Kamer. Daaraan hebben de recente Statenverkiezingen niets veranderd.

Maar de Eerste Kamer dan? Ondanks de aardverschuiving die daar aanstaande lijkt, bij de verkiezingen op 30 mei, biedt ook de Senaat meerdere wegen naar een meerderheid. Coalitiepartijen kúnnen aankloppen bij BBB, maar ook het ‘linkse blok’ van PvdA en GroenLinks staat klaar in de startblokken. Dat zou de inhoudelijke opgave voor het kabinet aanzienlijk vereenvoudigen – de links-progressieve oppositie staat immers achter rigoureus ingrijpen in de agrarische sector. Ook Volt, dat straks met één zetel in de Eerste Kamer komt, steunt de hoofdlijnen van het stikstofbeleid. Daarmee lijkt een meerderheid gegarandeerd.

Vanwege de politieke gevoeligheid ligt deze optie toch niet voor de hand. Het zou de paradoxale situatie opleveren dat de winst van BBB mogelijk leidt tot nóg strenger stikstofbeleid. Dat zou ‘een middelvinger’ naar de kiezer zijn, stelde partijleider Van der Plas al. Ook coalitiepartijen VVD en CDA voelen er weinig voor de ingeslagen weg ‘linksom’ te vervolgen. Juist hun steun voor progressief beleid, klinkt het bij die partijen, heeft een deel van de achterban weggejaagd. Stug doorgaan zou die electorale schade alleen maar vergroten.

Lees ook:

Patstelling dreigt in het stikstofbeleid; opkomst BBB legt ook kloof binnen CDA en VVD verder bloot

Wat gaat de winst van BBB betekenen voor het verlagen van de stikstofuitstoot? Opmerkelijk: de nieuwkomer scoorde het allerhoogstin provincies die toch al flink ageerden tegen het Haagse stikstofbeleid.