Elke provincie heeft haar eigen stikstofprobleem

Voor provincies wordt 2023 een cruciaal stikstofjaar. Zij zullen via hun ‘gebiedsprocessen’ een groot deel van de weg uit de crisis moeten plaveien. Minister Van der Wal verwacht op 1 juli een ‘toetsbaar plan’. De verschillen in aanpak en in gevoel van urgentie zijn intussen groot. Een overzicht.

Groningen

Toen minister Christianne van der Wal in juni haar stikstofplannen presenteerde, leidde dat in veel provincies tot gemopper. Groningen reageerde daarentegen gematigd positief. De beoogde doelstelling – 25 procent stikstofreductie voor heel Nederland in 2030 – leek op het oog goed haalbaar. Groningen werd ermee ‘beloond’ voor het feit dat er amper beschermde, stikstofgevoelige natuur te vinden is.

Het stikstofprobleem in Groningen is kleiner dan in veel andere provincies. Dat maakt ook dat de urgentie om snel werk te maken van gebiedsprocessen er minder wordt gevoeld. Van der Wal verwacht op 1 juli een eerste plan van de provincies. Groningen wijst daarbij fijntjes op de trage voortgang in Den Haag. Het wachten is nog steeds op het langverwachte perspectief voor de landbouw; dat zou dit voorjaar moeten voortvloeien uit een landbouwakkoord. Ook moeten provincies – naast de stikstofdoelen – de komende twee maanden nog te horen krijgen welke bredere natuur- en klimaatdoelen ze in de gebiedsprocessen moeten nastreven.

Met zoveel onduidelijkheid is het ‘toetsbare plan’ dat Van der Wal wil onmogelijk al op 1 juli te maken, vindt de provincie. Daarom zal Groningen zich beperken tot een ‘stand-van-zakenplan’. Diverse andere provincies leggen de lat veel hoger; de Groningse opstelling leidde bij een bijeenkomst met gedeputeerden en Kamerleden al tot wat gemopper over en weer.

Friesland

Friesland vliegt de stikstofopgave net even anders aan. De meeste stikstofgevoelige natuur bevindt zich in het zuidoosten van de provincie: daar liggen het Drents-Friese Wold en het Fochteloërveen. De provincie wil de stikstofstrijd winnen door dáár hard in te grijpen. Elders in Friesland is de opgave dan juist relatief beperkt.

Friesland redeneert daarbij niet vanuit veehouders die moeten stoppen, maar juist vanuit de blijvers. Als zij bijvoorbeeld kiezen voor een emissiearme stal, meer weidegang of minder krachtvoer, verwacht de provincie dat dit opgeteld tot 20 procent stikstofreductie in 2030 leidt. De provincie verwacht ook een evenredige bijdrage van industrie en verkeer. Die maatregelen moeten die 20 procent aanvullen tot een kwart.

Pijnlijke maatregelen reserveert de provincie dus voor boeren dichtbij de kwetsbare natuur. Zij zullen bovenop de provinciebrede opgave nog eens 50 procent aan reductie moeten ophoesten. Dat gaat alleen als er ook boeren stoppen: dat zullen er zo’n 110 moeten zijn, becijferde de provincie.

Of Friesland daarmee genoeg doet, valt nog te bezien. De 34 procent reductie die het kabinet per 2030 beoogt voor Friesland haalt de provincie er niet mee. Friesland is dan ook één van de provincies die in de eigen plannen de horizon op 2035 legt. Dat jaar staat vastgelegd in de stikstofwet, redeneert Friesland. De vervroeging naar 2030 is een afspraak uit het regeerakkoord die (nog) niet definitief tot aanscherping van de wet heeft geleid.

Drenthe

“Worden we geregeerd door Excelsheets of werken we met de menselijke maat?” Toen gedeputeerden uit alle provincies vorige maand te gast waren in de Tweede Kamer, gaven de provincies ook allemaal in een kort document de stand van zaken weer. Drenthe zette deze – wat de provincie betreft ongetwijfeld retorische – vraag prominent boven de tekst.

Drenthe heeft veel stikstofgevoelige bos- en heidegebieden. De opgave die de provincie meekrijgt, is dan ook fors: 43 procent reductie in 2030. Net als noorderbuur Groningen zegt Drenthe nog maar nauwelijks uit de voeten te kunnen met de gebiedsprocessen.

Het Drentse provinciebestuur laat in feite zelfs geen spaan heel van het kabinetsbeleid. De koers wijzigt steeds, er is onduidelijkheid over doelen, voor boeren is er geen perspectief en Den Haag heeft geen oog voor de impact van het beleid aan de keukentafel van de boer.

En wat de provincie dan bedoelt met die Excelsheets? De provincie vreest vooral dat de focus ligt op de meest efficiënte oplossing om het stikstofprobleem aan te pakken. “Maar als we maatwerk willen leveren, zullen we die Excelsheets opzij moeten schuiven en rekening moeten houden met de leefbaarheid op het platteland.” Juist die ruimte – en het bijbehorende geld – moeten provincies krijgen, vindt Drenthe.

Overijssel

Overijssel stuurde vorige week als eerste provincie al een aanzet voor de gebiedsplannen naar de minister. Met daarin een nadrukkelijke boodschap: ja, stikstofmaatregelen om de natuur beter te beschermen zijn hard nodig, en daarbij is geen tijd te verliezen. Die maatregelen zullen ook pijnlijk zijn voor boeren, en uiteindelijk tot een krimp van veestapel leiden van tussen de 25 en de 35 procent.

Maar dat kan alleen als er óók voldoende aandacht is voor de sociale en economische situatie op het platteland. En als Den Haag met een helder toekomstperspectief voor de agrarische sector komt. Als voortgang op die twee gebieden uitblijft, zijn de gebiedsprocessen gedoemd te mislukken. “Het is alles of niets”, stelt de provincie in het plan.

Daarom is er geld én tijd nodig, benadrukt Overijssel. De provincie raamt de kosten op 5 miljard: ruim 20 procent van het landelijke budget dat het Rijk ervoor heeft gereserveerd. Ook zal deze grote opgave in 2030 nog lang niet zijn afgerond: de provincie verwacht zelfs tot na 2035 nodig te hebben.

In het stikstofsteekspel tussen Rijk en provincies neemt Overijssel daarmee een bijzondere positie in. Overijssel loopt voorop met de gebiedsplannen, komt als eerste met een voorlopig plan en werkt al aan de concrete invulling per gebied. “Er is geen tijd te verliezen”, vindt het provinciebestuur. Tegelijkertijd behoort de provincie tot de felste criticasters van het Haagse beleid en legt ze de kabinetsdeadline van 2030 naast zich neer. “Overhaaste druk op de ketel doet niet alleen de gebiedsprocessen geen goed, maar is ook funest voor de sociale en economische kwaliteit van ons platteland.”

Gelderland

Gelderland herbergt het grootste stikstofgevoelige natuurgebied van Nederland: de Veluwe. Een gegeven met grote gevolgen. Voor de natuur, want de kwaliteit daarvan staat onder grote druk. Maar ook voor alle boeren en andere bedrijvigheid eromheen. Als Gelderland op basis van dezelfde criteria zou moeten werken als andere provincies, dan zouden er weinig veehouderijen meer overblijven.

Dat ging het Rijk te ver. Een groot deel van de stikstof in de natuur komt doorgaans niet uit de directe omgeving, maar van ver(der) weg. Gelderland hoeft dus niet in z’n eentje op te draaien voor de Veluwe. Maar dan nog blijft de doelstelling – 42 procent reductie in 2030 – fors. Bovendien maakt de aanwezigheid van de Veluwe stikstofruimte op dit moment heel schaars. En gewild voor de aanleg van snelwegen en de vergunning van Lelystad Airport.

De ligging middenin het land maakt namelijk dat grote projecten al snel invloed hebben op de Veluwe. Die is het makkelijkst te compenseren door de stikstofruimte van een boer dichtbij het natuurgebied op te kopen. Die jacht op boerenstikstof maakt dat gebiedsprocessen – waarmee Gelderland op zich al een eind op streek is – inhoudelijk moeizaam verlopen.

Omdat de gang van zaken het vertrouwen van boeren in de overheid schaadt. Maar ook omdat de provincie ermee achter de feiten aanloopt. Want terwijl de provincie alle belangen en aanwezigen in het gebied aan het wegen is, banjert een derde partij daar dwars doorheen. De stikstofruimte van een stoppende boer is buiten de provincie om immers al vergeven aan een vliegveld of snelweg.

Flevoland

Flevoland werd als provincie ooit hoofdzakelijk aangelegd om er landbouw te bedrijven. Dat gegeven heeft zijn weerslag op de huidige situatie. Stikstofgevoelige natuurgebieden zijn er niet te vinden. Een grote agrarische sector wel, waarbij de nadruk overigens meer op akkerbouw dan op veehouderij ligt.

Toch heeft ook Flevoland een stikstofopgave: direct aan de overkant van de randmeren begint de Veluwe en de Noordoostpolder ligt pal tegen de Weerribben. Bij stikstofreductie kijkt de provincie daarom vooral naar de oostkant van Flevoland.

De stikstofmedaille heeft ook een heel andere kant. Intensieve landbouw mag dan vaak ongewenst zijn in de buurt van natuurgebieden, het Rijk stelt wel dat er óók in de toekomst plek in Nederland blijft voor intensieve bedrijven. Al zullen die dan wel hun impact op natuur en omgeving moeten beperken. Flevoland kan daarvoor een van de uitgelezen plekken zijn.

Daarbij zit er wel een adder onder het gras, lichtte gedeputeerde Harold Hofstra onlangs toe in de Tweede Kamer. “We willen best kijken of we een boer die nabij een Natura 2000-gebied zit, ruimte kunnen bieden in Flevoland”, benadrukte hij. Maar die boer komt dan wel op de duurste landbouwgrond van Nederland terecht. “Als de prijzen 80.000 euro per hectare hoger zijn, kijken ze naar de provincie. Wij hebben geen geld om dat even bij te plussen, dus we kijken naar het Rijk om ons daarbij te helpen.”

Limburg

De stikstofplannen van het kabinet en de gebiedsprocessen van provincies hebben samen ook een officiële naam: het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Het moeizame verloop heeft in het Limburgse gouvernement inmiddels een ietwat cynisch rijmpje opgeleverd, zo liet gedeputeerde Geert Gabriëls zich onlangs ontvallen. “We nemen het mee in het NPLG.”

Dat rijmpje is er natuurlijk niet zomaar. Het NPLG is zó belangrijk gemaakt dat iedereen erop is gaan wachten. En dat kan juist leiden tot vertraging omdat er in de tussentijd niets gebeurt. Dat ondervindt Limburg nu bij het vrijwillig uitkopen van boeren die willen stoppen.

Veehouders met beëindigingsplannen zijn er volop, benadrukt Gabriëls. Er is alleen geen regeling waar ze op dit moment gebruik van kunnen maken. De nieuwe, ‘woest aantrekkelijke’ uitkoopregeling voor piekbelasters wordt momenteel namelijk nog uitgewerkt. De vorige stoppersregeling is juist sinds 1 december vorig jaar gesloten. Daarom heeft de provincie ze nu niets te bieden.

Ook Limburg spreekt al volop met boeren en natuurorganisaties. Daarbij loopt de provincie er onder meer tegenaan dat er lang niet altijd een geschikt verdienmodel is voor boeren die meer in harmonie met de natuur willen werken. Daarvoor zou het Rijk – als het aan Limburg ligt – net zo’n aanpak moeten ontwikkelen als voor bijvoorbeeld technologiebedrijven. Namelijk door tijdelijk met subsidie de zogeheten ‘onrendabele top’ af te dekken: het gedeelte van het werk dat (nog) niet kostendekkend te maken is.

Noord-Brabant

In Noord-Brabant bestond de stikstofcrisis al voor de term landelijk in zwang raakte. Het provinciebestuur besloot in 2017 al maatregelen te nemen om de uitstoot van de veehouderij te beperken. Boeren met oude stallen moesten aan strengere eisen voldoen; bij voorkeur door te investeren in een nieuwe, emissiearme stal.

Inmiddels geldt in Brabant vooral de wet van de remmende voorsprong. De stalmaatregelen werden al een aantal keren uitgesteld. En omdat er momenteel veel twijfel bestaat over emissiearme stallen – de techniek werkt in de praktijk vaak minder goed dan beloofd – is zowel de uitvoering als het effect van de maatregel nog onzeker.

De aandacht voor stikstof en natuur in het beleid maakt wel dat gebiedsprocessen in Brabant niet nieuw zijn. De provincie werkt al met regelmaat op die manier. Bijvoorbeeld bij de aanleg van het Natuurnetwerk Brabant, waarmee de provincie probeert losse natuurgebieden meer met elkaar te verbinden. Ook daarbij is overleg en afstemming tussen natuur- en agrarische belangen essentieel.

Wat Brabant betreft is haast in elk geval geboden. “Er zal geïnvesteerd moeten worden in de kwaliteit van de natuur voordat er weer echte ruimte komt om ontwikkelingen mogelijk te maken.” Maar wil de minister een eerste plan op 1 juli? Dan zijn er snel heldere doelen én extra geld voor nodig voor de uitvoering van de gebiedsprocessen.

Zeeland

Zeeland heeft misschien wel het meest atypische stikstofprobleem van Nederland. Grootschalige veehouderij is er maar weinig. Maar buitenlandse stikstofbronnen liggen om de hoek: de industrie van Antwerpen bijvoorbeeld.

Het maakt dat gebiedsprocessen het Zeeuwse stikstofoverschot hoe dan ook niet op zullen lossen. Zeeland is daarvoor sterker dan andere provincies afhankelijk van landelijke maatregelen. Zo is ook de zeescheepvaart in de Zeeuwse delta een belangrijke stikstofbron. Maar afspraken over uitstootnormen liggen op het bord van het Rijk – en dan betreffen die ook nog eens een ingewikkeld internationaal speelveld.

Daar komt nog bij dat de herkomst van ongeveer een vijfde van de stikstof in de Zeeuwse natuur onduidelijk is. In duingebieden komt volgens metingen al jaren veel meer ammoniak terecht dan wetenschappers op basis van modelberekeningen verwachten. Het RIVM veronderstelde dat die ammoniak op zee gevormd werd door algen, maar over die lezing bestaat twijfel. In de huidige cijfers wordt dat verschil simpelweg ‘meetcorrectie’ genoemd. Die meetcorrectie is in Zeeland zelfs groter dan de stikstofbijdrage van de landbouw.

“Wij begrijpen de landelijke aandacht voor de veehouderij”, schrijft de provincie dan ook aan de Tweede Kamer. “Maar in grens- en kustprovincies als Zeeland is dit niet altijd de grootste factor voor het vinden van de benodigde oplossingen.”

Utrecht

Utrecht heeft van stikstofminister Christianne van der Wal een forse stikstofopgave meegekregen. De uitstoot in de provincie moet in 2030 met 46 procent zijn gereduceerd. Alleen Noord-Brabant en Limburg – provincies die ook relatief gezien een veel grotere veehouderijsector kennen – zijn met een hoger percentage op pad gestuurd.

Dat doel stelt het Utrechtse provinciebestuur nog altijd ter discussie. “Dit is een fors hoger doel dan vooraf werd verwacht”, schreef Utrecht onlangs nog aan de Tweede Kamer. De provincie werkt zelf al een tijdje aan een stikstofaanpak. De Utrechtse maatregelen moeten ertoe leiden dat het stikstofoverschot in 2030 in ongeveer 90 procent van de Utrechtse natuur is opgelost. Maar die maatregelen tellen volgens de provincie lang niet op tot de 46 procent die de minister voor ogen heeft.

Met stikstofbeleid is Utrecht dus al redelijk ver. De provincie verwacht dan ook op 1 juli met ‘negen gedragen gebiedsagenda’s’ te komen. Daar worstelt de provincie wel mee, om het rijtje redenen dat de meeste provincies opsommen. Zo ontbreekt het aan perspectief voor boeren die door willen, en aan manieren waarop zij met minder dieren en/of meer grond tóch een goede boterham kunnen verdienen. “Nu vragen we gebieden om mee te denken en mee te bewegen zonder dat hier enig comfort, zekerheid of perspectief bij te bieden is.”

Zuid-Holland

Zuid-Holland is een drukke en dichtbevolkte provincie. De behoefte aan nieuwe woonruimte is er groot. Tot aan 2030 zouden er 200.000 nieuwe woningen moeten worden gebouwd. Zuid-Holland is ook bij uitstek de plek waar de stikstofcrisis de bouw in de weg zit. Zeker nu de eerder bedachte bouwvrijstelling – waarbij bouwprojecten hun kleine beetje stikstofinvloed niet hoefden te compenseren – bij de rechter niet houdbaar bleek.

Waar een provincie als Noord-Brabant bij hoge nood misschien nog een stoppende boer kan uitkopen voor stikstofruimte, is dat in Zuid-Holland zelden een optie. De reden is simpel: er zijn amper veehouders op plekken waar gebouwd moet worden. Natuurlijk, er lopen best veel koeien in het Groene Hart. Maar die staan te ver weg om de uitstoot van een bouwproject in Den Haag mee te compenseren.

Dat gebrek aan stikstofruimte is natuurlijk een acuut probleem. Maar het maakt ook de gebiedsaanpak – net als in Zeeland – lastig. De invloed van de zeescheepvaart, het buitenland en de mysterieuze meetcorrectie (zie Zeeland) is ook in Zuid-Holland groot. Het aandeel van de veehouderij is juist beperkter, waardoor de gebiedsaanpak nooit genoeg stikstof weg kan nemen om de natuurdoelen te halen. “We hebben grote opgaven, maar beperkte knoppen om aan te draaien”, zo vat de provincie het samen in het stand-van-zakenplan voor de Tweede Kamer.

Noord-Holland

Het Rijk mag zelf weleens wat meer duidelijkheid gaan bieden over wat het landelijk beleid aan stikstofreductie oplevert. Daarop dringt de provincie Noord-Holland aan bij de Tweede Kamer. Terwijl provincies zo snel mogelijk concreet moeten uitwerken hoe ze de uitstoot per gebied beperken, blijft het effect van landelijke maatregelen onduidelijk.

Noord-Holland noemt daarbij bijvoorbeeld het effect van de nieuwe Europese richtlijnen bij het bemesten van grond (derogatie). Boeren mogen de komende jaren geleidelijk minder mest op het land aanbrengen. Het effect daarvan is voor provincies óók belangrijk om te weten, concludeert Noord-Holland. “Als het generieke rijksbeleid veel effect heeft, hoeft er minder in het gebiedsproces te gebeuren, en vice versa.”

Dat juist Noord-Holland hier sterk de nadruk op legt, is niet toevallig. De provincie kent veel dichtbevolkte gebieden en grote en zware industrie. Zeker in een gebied als Zuid-Kennemerland – vlakbij Tata Steel – is dat een stikstoffactor van belang. Voor stikstofreductie in de industrie staat vooral het Rijk aan de lat: die kan bijvoorbeeld strengere eisen stellen aan fabrieken.

Ook Noord-Holland dringt – net als Zuid-Holland en Zeeland – aan op duidelijkheid over ammoniak in duingebieden. Daar komt volgens metingen namelijk veel meer stikstof neer dan dat de modellen berekenen (zie Zeeland). “Als we niet weten wat het is, kunnen we er ook niets aan doen”, concludeert Noord-Holland. “Bovendien willen we voorkomen dat andere sectoren extra moeten leveren om toch tot een afname te komen.”

Lees ook:

Tien overlegtafels moeten tot één landbouwakkoord zien te komen

Een landbouwakkoord tussen overheid, boeren en andere partijen moet de agrarische sector van perspectief voorzien. Hoe ingewikkeld dat is in een gepolariseerde polder, blijkt uit de opzet met tien verschillende overlegtafels.

Tien maatregelen om het klimaat én de natuur te redden

Op een internationale top in Montreal proberen leiders de biodiversiteit te redden. Daarbij kunnen ze gebruik maken van klimaatmaatregelen. Mits ze het slim doen. Tien mogelijke win-winsituaties voor de planeet.