Uw profiel is aangemaakt

U heeft een e-mail ontvangen met een activatielink. Vergeet niet binnen 24 uur uw profiel te activeren. Veel leesplezier!

Het migratiepact: hoe een VN-akkoord de wereld opschudt

Democratie

Wendelmoet Boersema en Pieternel Gruppen

© Hollandse Hoogte / The New York Times Syndication
Analyse

Het migratiepact van de Verenigde Naties is het oog van een politieke storm, die raakt aan de grote discussies die Europa voert over migratie en nationale soevereiniteit. Hoe kwam het zover?

Juli is smoorheet en de inkt van het Global Compact on Safe, Orderly en Regular Migration is net droog. Achttien maanden is er intensief onderhandeld met alle VN-lidstaten en betrokken partijen over deze niet-bindende waslijst van afspraken en beloften over het reguleren van wereldwijde migratie. Terwijl heel Europa verkoeling zoekt aan strandjes en meertjes, stapt Hongarije ineens uit het pact. Een rij landen volgt. Ook EU-voorzitter Oostenrijk wil niet meer naar Marrakesh, waar het pact in december zal worden aangenomen.

Lees verder na de advertentie

Wat ging er mis? Waarom werd juist deze tekst een magneet voor de onvrede over de Europese Unie, over migratie en voor de vrees voor het verlies van soevereiniteit? Had de VN oogkleppen op? En waar komt het verzet in Nederland vandaan?

Europese landen praten mee over het migratiepact, maar de VN heeft de pen in handen

Inschattingsfout

Voor antwoorden moeten we terug naar 2015. Op het hoogtepunt van de burgeroorlog in Syrië vluchten bijna een miljoen mensen naar Europa. Afschuw over de chaos en de talloze verdrinkingsdoden zet ook in de VN radertjes in beweging. Chefs en hoge commissarissen steken de koppen bij elkaar. Peter Sutherland is een van hen. De Ierse politicus is sinds 2006 speciaal gezant voor migratie. Als ex-politicus en zakenman - hij was topman bij olieconcern BP en Goldman Sachs - stelt hij een zo concreet mogelijke aanpak voor, met name gericht op het aanpakken van de chaos en problemen rond de Middellandse Zee. Vooral de vluchtelingenorganisatie van de VN ziet dat niet zitten.

Dat is een eerste inschattingsfout. Zo ziet althans Alexander Betts het, hoogleraar directeur van het Refugees Studies Centre in Oxford. Hij reist al jaren de wereld af op zoek naar werkbare oplossingen voor het migratievraagstuk. Als veelgevraagd adviseur bij de VN en de EU mag hij bij de vergaderingen aanschuiven.

Daar hoort hij hoe de UNHCR aandringt op een apart wereldwijd document over vluchtelingen. Dan moet er iets soortgelijks over migratie komen, eisen andere leden van de VN-familie. "Ruimte en capaciteit die de VN hadden kunnen gebruiken voor een praktische respons, besteedden ze aan twee abstracte documenten vol principes en ideeën. De uitvoering wordt vooruitgeschoven", aldus Betts.

Een speciale migratietop in 2016 hangt van compromissen aan elkaar. Regeringsleiders tekenen een politieke resolutie waarin ze in grote pennenstreken doelstellingen formuleren voor vluchtelingen- en migratiebeleid. Het zijn beloftes onder de paraplu van het internationaal recht, zoals die in VN-verband wel vaker worden gemaakt.

Na het aannemen van deze Verklaring van New York, neemt Louise Arbour het stokje van Peter Sutherland over. Aan de Canadese topjuriste, met een lange VN-carrière achter de rug, de opdracht twee global compacts op te stellen. Een over vluchtelingen, een over migranten. Die tweedeling zal later het onbegrip over de akkoorden voeden.

Tandeloos proces

New York is het startpunt van een ketting van conferenties en van parallelle vergadercircuits. De UNHCR doet het vluchtelingenpact. Bij het migratiepact zitten de landen zelf aan tafel, maar het is vooral de VN die de pen in handen heeft, merkt Betts. "Europese regeringen sturen ambtenaren naar de vergaderingen. Brussel en Europese regeringen hebben het al in 2016 over een tandeloos proces."

Namens Nederland nemen de staatssecretaris van asiel en migratie en zijn ambtenaren deel aan de onderhandelingen. In het begin is dat Klaas Dijkhoff, later Mark Harbers. Beiden VVD. Ook Buitenlandse Zaken doet mee. De Tweede Kamer krijgt af en toe een summiere update. In de Nederlandse media verschijnt er nauwelijks iets over.

De media staan wel bol van andere toppen en conferenties. Die van de EU. De Europeanen doen nauwelijks pogingen de pen van de VN af te pakken, omdat ze na 2015 hun eigen weg volgen. Ze rollen met elkaar over straat over een gemeenschappelijk Europees asiel- en migratiebeleid. Visie is ver weg. In Brussel wordt het ene na het andere idee gelanceerd en net zo snel weer afgeschoten. Ontschepingsplatforms, het uitbesteden van de asielprocedure buiten de EU. De leiders reizen van de ene migratietop naar de andere.

Ondertussen schrijven de VN'ers vlijtig verder aan hun migratiepact, zonder naar buiten te kijken, waar zich grote veranderingen voltrekken. In de Verenigde Staten is Donald Trump aangetreden, de Britten besluiten de EU te verlaten en in Italië en Oostenrijk zijn regeringen gekozen die migratie aan banden willen leggen. Het migratiepact wordt geschreven alsof er sinds 2015 niets is veranderd. "Ze steken hun hoofd in het zand, hopen dat we zullen terugkeren naar de situatie van voor 2015. Maar deze veranderingen in de wereld zijn niet tijdelijk", meent Betts.

Gevoel voor strategie en politieke realiteit is bij de VN - waar veel oud-hulpverleners en juristen en weinig ex-politici werken - veel te weinig aanwezig, meent hij.

Niet zo gek dus dat de tekst van 34 kantjes die er afgelopen zomer uitrolt, volstaat met VN-taal. 'Migratie kan een bron van welvaart, innovatie en duurzame ontwikkeling in onze geglobaliseerde wereld betekenen' staat er. Het is voor ieder wat wils, voor herkomst-, transit- en bestemmingslanden.

Harbers’ ei van Columbus: een stemverklaring die zegt dat Marrakesh niet bindend is

Nu de tekst via de lades van de ambtenaren op de bureaus van ministers terechtkomt, gebeurt er iets. Eind 2017 had de Amerikaanse president Trump zich al uit het migratiepact teruggetrokken. Lange tijd was hij de enige, maar nu wordt ook de Hongaarse premier Orban - sterk anti-migratie - wakker. En weer komt er een kettingreactie op gang, dit keer van debatten in de Europese parlementen. Ook al is het document niet bindend, elk land ziet wel iets waar het zich niet in kan vinden. Na Hongarije kondigen onder andere ook EU-voorzitter Oostenrijk, Bulgarije, Tsjechië, Polen, Italië en Slowakije aan zich terug te trekken. Australië en Israël keren Marrakesh eveneens de rug toe.

Beetje zelfmoord

In Nederland houdt de windstilte in politiek en media aan tot oktober, als Elsevier komt met een artikel onder de kop 'West-Europa pleegt weer een beetje zelfmoord, nu in Marrakesh'. Het optreden van minister Blok tijdens de Algemene Vergadering van de VN in september was nog onopgemerkt voorbijgegaan. Toch spreekt Blok daar al met zoveel woorden zijn politieke steun uit.

In oktober pikt Theo Hiddema, Kamerlid voor Forum voor Democratie, uit de Duitse pers onrust over Marrakesh op. "We schrokken ons rot toen we samen in de tekst doken", zegt partijleider Thierry Baudet.

Voor hem komt in de tekst precies de ideologie naar voren waar hij zich tegen keert. Het 'multicultureel en post-nationalistisch' gedachtengoed van oud-VN-gezant Peter Sutherland, van miljonair en filantroop George Soros, van het World Economic Forum en van Barack Obama. "Dit pact is een volgende stap naar het aanjagen van meer en meer immigratie. Ze dachten hiermee weg te komen, maar we hebben ze op heterdaad betrapt."

Baudet noemt het pact een 'open uitnodiging aan heel Afrika om hierheen te komen'.

Baudets partij voert vanaf dan vol- uit campagne tegen 'het immigratiepact van Marrakesh', vooral op sociale media. Het komt de partij naar eigen zeggen goed uit dat er een datum aan hangt: 10 december, als Harbers naar Marokko gaat. Dat maakt het makkelijker om gericht campagne te voeren. En zo moet wat bij het Oekraïne-referendum van buitenaf niet lukte, nu van binnenuit wel lukken, is het idee.

In de Kamer krijgt Baudet aanvankelijk weinig bijval. Alleen PVV en SGP steunen zijn eerste verzoek om een debat met Harbers, op 16 oktober. SGP-Kamerlid Roelof Bisschop zoekt de opiniepagina's van het Nederlands Dagblad op, ook De Telegraaf vraagt hem om een bijdrage. Bisschop noemt de afspraken een 'gevaar voor onze soevereiniteit'. "Zo vrijblijvend is het allemaal niet. Laten we ons geen zand in de ogen laten strooien."

De ontwikkelingen in de weken die volgen maken twee zaken duidelijk. Het kabinet heeft de dynamiek onderschat. Waar vicepremier Hugo de Jonge half oktober - als hij premier Rutte vervangt tijdens diens wekelijkse persconferentie - nog nooit heeft gehoord van Marrakesh ("u moet me even helpen"), moet Rutte eind oktober vol in de touwen. "Het migratieakkoord van Marrakesh is geen juridisch bindend document", zegt de premier.

Daarmee gaat Rutte in op de zorgen die zo langzamerhand ook Kamerleden van coalitiepartijen CDA en VVD bekruipen. Het is een van de aambeelden waar Forum voor Democratie op hamert. Aan het pact zouden individuen rechten kunnen ontlenen. Er worden parallellen getrokken met de Urgenda-zaak, waar de rechter de overheid verplichtte meer te doen om de klimaatdoelstellingen te halen. Daarbij baseerde de rechter zijn oordeel mede op internationale afspraken.

Anderen, ook hoogleraren, wijzen erop dat in het migratiepact zelf staat dat het niet-bindend is.

Onderschat

Het ministerie van Harbers lijkt de kwestie aanvankelijk te onderschatten. Eerst wijst ze erop dat de Kamer al die tijd keurig is geïnformeerd. Maar Marrakesh groeit uit tot hoofdstuk één van de verkiezingscampagne, voor de Provinciale Staten in maart volgend jaar en het Europees Parlement in mei. Het wordt een magneet voor alle onvrede over migratie, integratie en de Europese Unie. Ook al zijn veel van de afspraken al kabinetsbeleid.

Tekenend is dat tot-voor-kort-Volkskrant-columnist Derk Jan Eppink in een van zijn laatste columns fel uithaalt over de 'valkuilen van Marrakesh'. Kort daarop blijkt hij de lijsttrekker in Europa voor Forum voor Democratie. "We waren al een half jaar met hem in gesprek", zegt Baudet, "maar die column was zijn eigen initiatief."

Ook VVD-Kamerlid Malik Azmani gaat Europa in als lijsttrekker en krabt zich half november achter de oren. " Dit is helemaal niet mijn tekst."

Toch is een deel van de Kamer niet blind voor de voordelen van het pact. Nederland kan migratiezaken - terugkeer, mensensmokkel irreguliere migratie - immers niet alleen regelen. "Ik denk ook wel, prima stuk!", laat CDA-Kamerlid Madeleine van Toorenburg zich in het begrotingsdebat van Justitie op 20 november ontvallen. "Maar individuen mogen hiermee niet aan de haal gaan."

Baudet haalt op 22 november alsnog binnen wat hem drie keer eerder niet lukte. Bijna de hele Tweede Kamer, ook de voorstanders van het VN-pact, steunt nu wel zijn vierde verzoek voor een debat over Marrakesh.

De beloofde brief van Harbers aan de Tweede Kamer, uitgegroeid uit tot een 'juridische analyse', laat nog altijd op zich wachten. De staatssecretaris zet in de wandelgangen eerst alles op alles om het politieke beeld bij te stellen als zou het kabinet hiermee migranten veel meer rechten geven. Het ei van Columbus is een stemverklaring, dat de nadruk legt op het niet-bindende karakter. Nederland hoopt hiermee ook andere twijfelaars in Europa, zoals België, over te halen.

Of het genoeg is om de angel uit het debat van aanstaande dinsdag te halen? Voor Thierry Baudet niet. "Zo'n inlegvel slaat nergens op, dat heeft geen enkel effect." De PVV kondigt alvast een motie van wantrouwen aan.

De verkiezingstijd is in ieder geval aangebroken.

De aanloop naar het pact

September 2016
“Sinds de vroegste tijden, is de mensheid in beweging. (...) In de wereld van vandaag is de mobiliteit van mensen groter dan zij ooit is geweest.”
New York Verklaring over Vluchtelingen en Migranten

Januari 2018
“Migratie zou een daad van hoop, en niet van wanhoop moeten zijn.”
VN-topman António Gutteres bij de lancering van het rapport ‘Making Migration Work for All’

13 juli 2018
“Het aspect van chaos en gevaarlijk misbruik dat rond migratie hangt, mag niet het nieuwe normaal worden. Dit pact zal veiligheid, orde en economische voorspoed brengen tot voorspoed van iedereen.”
Speciaal VN-Gezant voor migratie Louise Arbour bij de totstandkoming van het migratiepact

13 juli 2018
“Deze tekst is totaal in tegenspraak met het gezond verstand, met het Hongaars belang en met het doel van Europese veiligheid.”
Hongaarse minister van buitenlandse zaken Péter Szijjártó zegt dat Hongarije niet meedoet

19 oktober 2018
“Het pact van Marrakesh... U moet me even helpen.”
Vicepremier Hugo de Jonge valt in voor de premier op de wekelijkse persconferentie

30 oktober 2018
“Het migratieakkoord van Marrakesh is geen juridisch bindend document. Het bevestigt expliciet de soevereiniteit van lidstaten. Het past volledig in de lijn van het migratiebeleid van dit kabinet.”
Premier Rutte in de Eerste Kamer

31 oktober 2018
“Migratie is en kan geen mensenrecht zijn.”
De Oostenrijkse vicekanselier Heinz-Christian Strache, als EU-voorzitter Oostenrijk uit het pact stapt

7 november 2018
“Parijs is bindend, een officieel verdrag. Dat is het migratiepact niet.”
Staatssecretaris Mark Harbers (VVD, migratie) ziet geen parallel met het klimaatverdrag

22 november 2018
“Ik wil hem niet de rug toekeren, maar ik heb helemaal niets met deze tekst.”
VVD’er Malik Azmani in de Tweede Kamer

25 november 2018
“Een open uitnodiging aan heel Afrika om hier te komen.”
Thierry Baudet in ‘Buitenhof’ over het pact

29 november 2018
“Het kabinet zal zijn oordeel vaststellen, als we klaar zijn melden we dat gelijk.”
Staatssecretaris Harbers, gevraagd naar de aanvullende stemverklaring

Lees ook:

Nederland steunt het migratiepact van de VN, maar geeft wel een stemverklaring af

Staatssecretaris Mark Harbers van asielzaken reist op 11 december, zoals gepland, af naar Marrakesh. In Marokko zal hij op een VN-bijeenkomst verklaren dat Nederland het veelbesproken migratiepact steunt.

Marrakech-pact: Populisten zeggen geen fatsoensnormen af te wijzen, maar doen het wel

Australië, Bulgarije, Estland, Hongarije, Kroatië, Oostenrijk, Polen, de Verenigde Staten en Zwitserland willen het migratiepact van Marrakech niet tekenen. ‘Deugt dat pact niet of deugen die landen niet?’, vraagt Rob de Wijk zich af in zijn column.

Deel dit artikel

Europese landen praten mee over het migratiepact, maar de VN heeft de pen in handen

Harbers’ ei van Columbus: een stemverklaring die zegt dat Marrakesh niet bindend is