Uw profiel is aangemaakt

U heeft een e-mail ontvangen met een activatielink. Vergeet niet binnen 24 uur uw profiel te activeren. Veel leesplezier!

'Politiek handjeklap past de eeuwenoude Raad van State niet'

Democratie

Wendelmoet Boersema

Het kantoor van de Raad van State aan de Haagse Kneuterdijk. © Hollandse Hoogte / Peter Hilz
Interview

Het rommelt rond de Raad van State. De opvolging van vice-president Piet Hein Donner zorgt voor politieke reuring, nu de namen van de twee potentiële kandidaten Jeroen Dijsselbloem en Thom de Graaf op straat liggen.

Een paleisdrama." Wim Voermans bedoelt het als grap, verwijzend naar het koninklijke onderkomen van de Raad van State aan de Haagse Kneuterdijk, waar ooit Willem II met zijn Russische Anna huisde. "Maar een grap is het natuurlijk niet", zegt de hoogleraar Staats- en Bestuursrecht uit Leiden. "Politiek handjeklap en gerommel rond de benoeming van een nieuwe vice-president past de Raad van State niet, een instituut met zo'n eeuwenoude geschiedenis."

Lees verder na de advertentie

De vacature staat nog open tot en met Pinkstermaandag. De profielschets liegt er niet om. Een 'boegbeeld' moet er komen, iemand die 'boven de partijen' staat, met 'gezag de regering en de Staten-Generaal kan adviseren', naaste adviseur van het staatshoofd wordt en zijn (of haar, maar die is er nog nooit geweest) positie 'gezaghebbend naar buiten toe kan uitdragen'.

Donner is altijd een politicus gebleven, en dat moet je misschien niet doen als vice-president

Hoogleraar Wim Voermans

Een functie van aanzien dus, in het Nederlandse staatsbestel. Al wordt het woord gezag in de vacature zo vaak gebruikt, dat je bijna gaat vermoeden dat het daar aan heeft geschort, de afgelopen jaren. Daarover zo meer. Nu eerst die openbare vacature, in 2011 voor het eerst gebruikt in een poging tot meer transparantie. Wie wil begrijpen waarom nu de naam van oud-minister Jeroen Dijsselbloem als mogelijke kandidaat op straat ligt, waarom de Raad én de Tweede Kamer morren over hun gebrek aan invloed en waarom de coalitie deze zomer tijdens de formatie de post alvast aan D66 beloofde (met senator Thom de Graaf in het achterhoofd), moet terug naar 2011.

Nabrander

Want al het gedoe van afgelopen week is volgens Voermans terug te voeren op de vorige sollicitatieronde. "Het is één grote nabrander van 2011." Destijds kwamen er 39 brieven op de vacature in de Staatscourant, voor de opvolging van Herman Tjeenk Willink. Ook toen had het kabinet daarvoor al druk overlegd. Toenmalig minister Piet Hein Donner van het CDA was in stelling gebracht. 

Aangezien hij als minister van binnenlandse zaken volgens de wet ook de voordracht moest regelen, gaf het kabinet die taak aan zijn collega van justitie Ivo Opstelten. Iets wat pas later aan de Kamer werd verteld. "Inhoudelijk en persoonlijk was er weerstand tegen Donner", zegt Voermans. "De procedure verdiende zeker geen schoonheidsprijs. Het is er doorgedrukt." De Raad zelf had een voorkeur voor D66'er Alexander Rinnooy Kan. Die mocht nog wel op gesprek komen, maar legde het af tegen Donner.

De Nationale Ombudsman constateerde achteraf 'onvoldoende transparantie' en 'spanning in de procedure', tussen wat zich voor de buitenwereld afspeelde en wat er zich achter de schermen voltrok. Men beloofde beterschap, maar de geschiedenis lijkt zich nu te herhalen.

Logisch dat de Raad deze keer meer invloed wil, vindt Voermans. Uit berichtgeving in NRC Handelsblad en de Volkskrant bleek afgelopen weekeinde dat Dijsselbloem belangstelling voor de functie ontwikkelde, nadat de Raad (of een aantal van de raadsheren, dat vertelt het verhaal niet) hem polste. "Ze mogen immers ook hun eigen leden en raadsheren kiezen, en kunnen zo accenten in hun advisering leggen."

(Tekst gaat gaat verder onder afbeelding)

De stoel van de voorzitter kort voor een Raad van Statezitting over een regeringsbesluit om gas te winnen in Groningen. © ANP

De Raad van State is nu het enige Hoog College van Staat waarbij de medewerkers en het parlement bij de opvolging van hun baas bijna niets te zeggen hebben. Bij de Hoge Raad bevelen de raadsheren zelf kandidaten aan, de Tweede Kamer draagt ze voor. Hetzelfde gaat het bij de Algemene Rekenkamer. De Nationale Ombudsman wordt benoemd door de Tweede Kamer.

Voermans: "Deze uitzondering is te verklaren vanuit de geschiedenis van de Raad van State, als belangrijkste adviseur van de regering. Die wilde daarom zelf het voortouw nemen, zonder pottenkijkers. Maar het instituut heeft zich de afgelopen decennia flink ontwikkeld. Van een soort Hofraad die beleidsadviezen gaf, naar een gespecialiseerde, bijna rechterlijke toetsingsinstantie. En het adviseurschap van de Koning is ook minder belangrijk, nu de Koning bijna geen rol van betekenis meer speelt in de formatie."

De adviezen aan de regering hebben nog wel grote invloed, maar ook hier is de werkwijze veranderd. Volgens Voermans ontwikkelt de Raad zich bijna tot een soort Constitutioneel Hof, dat wetgeving en andere maatregelen vooral juridisch toetst.

Toetsing

Voermans is een van de paar kenners van deze tak van het staatsrecht. Hij deed in 1999 uitgebreid onderzoek naar de adviezen van de raad, met zijn collega Philip Eijlander. Ook in 2009 en 2011 onderzocht hij de invloed van de advisering. "Het meeste gezag hebben de onderdelen van de adviezen waarin juridisch wordt getoetst", stelt Voermans. Die zijn dan ook belangrijker geworden in de loop der tijd; er wordt bewust op gestuurd. De Raad van State mag nieuwe wetgeving ook politieker toetsen, dit heet in het jargon een 'beleidsanalytische' toets. "Daarmee maken de Raadsleden zich veel kwetsbaarder voor de kritiek dat ze schouder aan schouder met de politici gaan staan." Een voorbeeld is het advies over de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, waarbij de Raad de regering aanraadde de toetsing van de inzet van bevoegdheden van inlichtingendiensten anders te organiseren. Het kabinet deed het toch zoals het zelf wilde en politiek verdedigbaar achtte. Ook de Tweede Kamer kan bij zo'n advies denken: 'Ja, die kritiek kunnen wij ook geven, laat ons dat maar doen'. Niet verrassend dus, volgens Voermans, dat de regering dit type adviezen vaker terzijde schuift.

'Minister Ollongren moet voorkomen dat door alle gedoe Dijsselbloem en De Graaf zich terugtrekken'

Hoogleraar Wim Voermans

Zo'n politieke toon was ook vaak te horen in de jaarverslagen van CDA'er Donner, de vice-president die dit najaar afscheid neemt. De CDA'er staat bekend als pro-Europees en is zeer kritisch op vormen van directe democratie zoals referenda, die niet in ons bestel zouden passen. Volgens Voermans wortelt de 'vinnigheid' over de benoemingsprocedure wellicht ook in onvrede over die nogal politieke stellingname van Donner, met name in zijn laatste jaarverslagen. "Hij heeft daarin geopereerd als een schaduwminister van justitie. Donner wilde de regering en Tweede Kamer opvoeden, zijn ware geloof over de democratische rechtsstaat uitdragen. Maar zijn kritiek op het gevaar van directe democratie is bijvoorbeeld wetenschappelijk helemaal niet te onderbouwen. Donner is in dat opzicht altijd een politicus gebleven, en dat moet je misschien niet doen als vice-president. Al was Donners voorganger Herman Tjeenk Willink ook te betrappen op lesjes aan de politiek. Maar hij wist het abstracter en eleganter te verwoorden, al was er bij hem ook weerstand. Kennelijk werd het toen nog gepikt."

De nieuwe vice-president moet dus niet te politiek opereren en echt boven de partijen staan. Voermans: "Zonder iemand te kort te doen: het kan ook niet een simpele oud-rechter zijn. Met de eisen voor bestuurlijke ervaring en politiek gevoel kom je dan haast wel uit bij een oud-politicus van statuur. Inderdaad, zoals Thom de Graaf."

Of Wim van der Donk, de huidige Commissaris van de Koning in Noord-Brabant en oud-voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, die naam heeft Voermans ook gehoord. Zelf acht hij - openlijk PvdA'er - ook iemand als Annemarie Jorritsma geschikt, alleen telt die helaas al bijna de zeventig jaar die de wet als maximum leeftijd voorschrijft. Dat Jeroen Dijsselbloem belangstelling heeft, verraste hem. "Maar hij zou het kunnen. Vergeet niet: in de Raad van State zitten ruim zeventig buitengewoon eigenwijze topjuristen. Een bak met kikkers. Ga d'r maar aan staan. En nu zoeken ze eigenlijk een vierkant rondje dat al die diverse bloedgroepen kan leiden: oud-politici van verschillende generaties en achtergrond, ex-ambtenaren, topbestuurders en taaie juristen. En dan nog met verschillende partijkleuren. De Eurogroep voorzitten is er haast niets bij."

Hoe nu verder? 

SP-Kamerlid Ronald van Raak pleitte er dinsdag voor om de Tweede Kamer een grotere rol te geven, nu de procedure 'een rommeltje' is geworden. Precies dit verzoek was in 2011 al in een motie verwoord. Die werd aangenomen, maar nooit uitgevoerd. Dat is ook lastig, want daarvoor moet de Grondwet worden aangepast. Volgens Voermans ligt het voor de hand om dan te kiezen voor een vorm waarbij de Kamer kandidaten voordraagt, eventueel aanbevolen door de Raadsleden. Of een procedure waarbij de andere Hoge Colleges van Staat zitting nemen in de sollicitatiecommissie. "Idee is dat het niet louter meer gaat om politiek handjeklap." Zo'n wijziging zou kunnen meeliften met andere kleinere herzieningen van de Grondwet.

Maar voor nu brengt dat geen verlichting. De procedure is al in volle gang. Voermans heeft daarom een ongevraagd advies voor Kajsa Ollongren (D66), de minister van binnenlandse zaken die de kandidaat moet voordragen. "Ze moet voorkomen dat door alle gedoe Dijsselbloem en De Graaf zich terugtrekken. Als ik Ollongren was, zou ik nu meteen langsgaan aan de Kneuterdijk om uitgebreid met de Raad te praten en vooral te luisteren. Wat is er aan de hand? Waar willen jullie naar toe? Haal zo de kou uit de lucht."

Lees ook: Kabinet zit in de maag met vacature onderkoning

Het leek zo goed afgekaart in de coalitie. Maar nu is er een nieuwe kandidaat. Moet er toch een echte sollicitatieprocedure komen voor de vicevoorzitter van de Raad van State?

Deel dit artikel

Donner is altijd een politicus gebleven, en dat moet je misschien niet doen als vice-president

Hoogleraar Wim Voermans

'Minister Ollongren moet voorkomen dat door alle gedoe Dijsselbloem en De Graaf zich terugtrekken'

Hoogleraar Wim Voermans