Reconstructie

Wat ging er vooraf aan de halfbakken olieboycot van de Europese Unie?

De Hongaarse premier Viktor Orbán maandag bij aankomst in Brussel.  Beeld ANP
De Hongaarse premier Viktor Orbán maandag bij aankomst in Brussel.Beeld ANP

Het EU-akkoord over een aanstaande boycot van Russische olie werd in Brussel met de nodige opluchting onthaald. Maar was dit wel dat gehoopte toonbeeld van eensgezindheid? Wat ging eraan vooraf?

Christoph Schmidt

Maandagavond, kort voor middernacht, beginnen de telefoons van de EU-verslaggevers opeens driftig te trillen en te piepen. Nieuws! Toch een akkoord over een boycot van Russische olie op de Europese top in Brussel! Wat een verrassing. Bij aankomst hadden de meeste leiders nog gezegd dat de onderhandelingen weliswaar de goede kant op gingen, maar dat de laatste details technisch ingewikkeld waren. Normaal gesproken schuiven regeringsleiders zulke details op zo’n top voor zich uit, in de richting van hun ambtenaren en vakministers.

“De verwachtingen zijn laaggespannen dat dit in de komende 48 uur kan worden opgelost”, had voorzitter Ursula von der Leyen ’s middags gezegd. Ook de doorgaans zo optimistische premier Mark Rutte zag het somber in. “Ik verwacht wel dat het uiteindelijk zal lukken, in de loop van deze week of volgende week, maar niet per se deze twee dagen.”

Zijn Hongaarse ambtgenoot Viktor Orbán, hoofdrolspeler in de impasse, bood al helemaal geen glimpje hoop op een akkoord. “Er ligt op dit moment helemaal geen compromis”, zo weersprak hij de geluiden vanuit de Europese Raad dat een ‘politiek akkoord’ over de olieboycot wel degelijk haalbaar was op de top.

Wat is dan toch die wonderbaarlijke wending geweest, waardoor voorzitter Charles Michel van de Europese Raad de victorie kon kraaien, slechts acht uur later? Wás er wel een wonderbaarlijke wending?

4 mei

Terug naar bijna een maand geleden. Sinds de Russische invasie in Oekraïne begon, heeft de EU vijf pittige sanctiepakketten tegen Rusland aangenomen. Voor Brusselse begrippen zijn de eensgezindheid, de daadkracht en het tempo ongekend.

Von der Leyen presenteert op 4 mei een volgende, zesde stap. Opvallendste onderdeel daarvan is die olieboycot. Een aantal EU-landen is sterk afhankelijk van Russische olie (Hongarije voor 60 procent) en kan niet zo snel overstappen op een andere leverancier.

Bij sanctiebesluiten van de EU is unanimiteit vereist, ‘en dat zal niet makkelijk zijn’, geeft Von der Leyen onmiddellijk toe. Ze koestert kennelijk de hoop dat de afschuw over het Russische optreden zo breed gedeeld wordt, dat ook deze hindernis daarbij in het niet valt.

Maar Hongarije trapt op de rem. De regering-Orbán eist een uitzondering voor de Russische olie die via een pijpleiding naar het land stroomt. Ook Tsjechië en Slowakije willen dat, maar schreeuwen dat niet zo van de daken zoals Orbán dat doet. Van alle EU-regeringsleiders heeft de Hongaar de meeste sympathie voor de Russische president Poetin.

Andere landen zijn niet enthousiast over het opsplitsen van de oliesanctie in een zeehaven- en een pijpleiding-deel. We doen dit met z’n allen, is hun argument. We moeten als EU tegenover Rusland vooral één vuist blijven maken.

16 mei

De formele beslissingsmacht over EU-sancties ligt niet bij de regeringsleiders, maar bij hun ministers van buitenlandse zaken. Zij bijten half mei ook hun tanden stuk op de (vooral) Hongaarse bezwaren tegen de olieboycot. De pijpleiding-afhankelijke landen hebben weliswaar de nodige tegemoetkomingen gekregen, zoals een langere overgangsperiode (tot wel enkele jaren) om de Russische oliekraan dicht te draaien. Maar de regering-Orbán blijft nieuwe eisen stellen, onder meer op financieel gebied.

De Litouwse minister Gabrielius Landsbergis kan het niet langer aanzien. “De hele Unie wordt in gijzeling gehouden door één lidstaat”, briest hij na de mislukte vergadering met zijn Europese ambtgenoten.

Alles wijst erop dat Orbán het wil laten aankomen op de extra Europese top van 30 en 31 mei. Het is niet voor het eerst dat de premier heikele kwesties tot ‘Chefsache’ bombardeert, want hij weet dat die Europese toppen ware publiciteitskanonnen zijn. Hij kan daar schitteren, voor eigen publiek vooral.

Week van 23 mei

Des te verrassender is de brief die Orbán een week voor de top aan raadsvoorzitter Michel stuurt. De Financial Times heeft die in handen gekregen. De premier wil tijdens de top juist níet over de sancties praten, laat hij Michel weten. “Het op leidersniveau discussiëren over het sanctiepakket, bij afwezigheid van consensus, zou contraproductief zijn. Het zou alleen maar onze interne verdeeldheid onderstrepen.”

Een premier met toch al een slechte reputatie in Brussel die vervolgens in z’n eentje bepaalt wat wel en wat niet op de agenda komt te staan van een Europese top – het kan niet anders of Charles Michel heeft de brief met opgetrokken wenkbrauwen gelezen.

De voormalige premier van België zal ook niet vrolijk zijn geworden van opmerkingen die Von der Leyen een dag later maakt in Davos, waar het World Economic Forum bijeenkomt. Die twee EU-voorzitters hebben toch al een moeizame werkverhouding, met als dieptepunt ‘sofa gate’, het diplomatieke incident van april vorig jaar in Ankara. Tijdens een bezoek aan de Turkse president Erdogan werd Von der Leyen letterlijk op de tweede rang gezet, op enige afstand van beide haantjes.

De commissievoorzitter noemde de impasse rond de olieboycot in een interview ‘geen geschikt onderwerp om tijdens een Europese Raad op te lossen, omdat het heel technisch is’.

‘Wacht eens even, daar ga ik over’, zal Michel wellicht hebben uitgeroepen. De uitlatingen van zowel Orbán als Von der Leyen zullen hem hebben gesterkt in zijn inspanningen om op ‘zijn’ top juist wél resultaat te boeken, wat dat ook moge zijn. Hij ziet de krantenkoppen over een ‘mislukte top’ en ‘Moskou lacht om hopeloos verdeelde EU’ al voor zich. Koortsachtig getelefoneer vanuit zijn Brusselse kantoor volgt.

29 mei

De 27 EU-ambassadeurs komen normaal gesproken alleen op een zondag bijeen als er echt iets ernstigs aan de hand is. Nu bakkeleien ze over de – inderdaad – zeer technische randvoorwaarden voor een boycot-uitzondering voor Hongarije en de pijpleiding-landen. Andere landen vrezen voor oneerlijke concurrentie op de interne EU-markt als Hongarije goedkope Russische olie mag blijven inslaan. En dat is nog maar één van de ingewikkelde neveneffecten.

De ambassadeurs komen er niet uit, ook niet de ochtend erna. De chefs mogen het overnemen. Om hen niet al te veel gewicht op de schouders te leggen, zeggen EU-diplomaten tegen de pers dat de sancties niet eens op de agenda van de top staan. Een leep Brussels trucje. Zo kan achteraf ook niemand zeggen dat de top is mislukt. Ze hebben het er zogenaamd helemaal niet over gehad.

Vlnr: Viktor Orbán, Kaja Kallas, Mario Draghi, Janez Jansa, Sanna Marin, Kiril Petkov, Arturs Krisjanis Karins en voorzitter van de Europese Raad Charles Michel voorafgaand aan de EU-bijeenkomst over Oekraïne op 30 mei 2022.  Beeld AP
Vlnr: Viktor Orbán, Kaja Kallas, Mario Draghi, Janez Jansa, Sanna Marin, Kiril Petkov, Arturs Krisjanis Karins en voorzitter van de Europese Raad Charles Michel voorafgaand aan de EU-bijeenkomst over Oekraïne op 30 mei 2022.Beeld AP

30 mei

Die chefs komen maandag aan in Brussel met hun pessimistische geluiden over de magere kans van slagen. Aan het begin van hun vergadering worden ze, net als in maart, per beeldverbinding toegesproken door de Oekraïense president Volodimir Zelenski. “Waarom kan Rusland nog steeds bijna een miljard euro per dag verdienen aan de verkoop van energiebronnen?” De president smeekt de EU-leiders om een snel akkoord over dat zesde sanctiepakket. “Uiteindelijk moeten alle ruzies in Europa stoppen, interne verdeeldheid die Rusland alleen maar aanmoedigt om u, heel Europa, steeds meer onder druk te zetten.”

Hebben deze woorden de EU-leiders, inclusief Orbán, tot daadkracht aangezet? Bij eerdere gelegenheden leek er nauwelijks een verband te zijn tussen een van Zelenski’s vele gepassioneerde toespraken en de besluitvorming van de toegesprokenen daarna.

Toch ligt er een paar uur later dat ‘politieke akkoord’ waaraan Charles Michel zo hard heeft gewerkt. ‘#Unity’, is het eerste woord van zijn triomfantelijke tweet: de eenheid binnen de EU staat volgens hem pal overeind, de ‘verdeeldheid’ waar de pers altijd zo van smult, is voorkomen. “Overeenkomst om de export van Russische olie naar de EU te verbieden. Dit dekt onmiddellijk meer dan twee derde van de olie-invoer uit Rusland, waardoor een enorme bron van financiering voor zijn oorlogsmachine wordt weggenomen. Maximale druk op Rusland om de oorlog te beëindigen.”

Even later komen de officiële slotconclusies binnen. Wat is er precies afgesproken? De tekst over de sancties is summier. Er staat geen enkel cijfer, geen enkele datum. De ‘tijdelijke uitzondering’ voor de pijpleidingen staat er wel, maar niet wat ‘tijdelijk’ is. Met deze tekst kan Hongarije nog jarenlang Russische olie naar binnen pompen. Verder zetten de regeringsleiders inderdaad – zoals gebruikelijk – de ministers en EU-ambtenaren aan het werk voor de laatste details, waarmee de onderhandelingen eigenlijk nauwelijks verder zijn dan op die zondag ervoor.

Om Orbán definitief aan boord te krijgen, is er voor hem nog een extra zin toegevoegd: “In geval van plotselinge onderbrekingen van de voorziening zullen noodmaatregelen worden genomen om de voorzieningszekerheid te waarborgen.” Daarmee verzekert Hongarije zich alvast van EU-bijstand in het geval van een mogelijke afsluiting door Oekraïne van de Droezjba-pijpleiding, die de Russische olie naar Hongarije brengt.

De Hongaarse premier keert tevreden huiswaarts. Hij heeft ‘Brussel’ weer eens een poepie laten ruiken. “Het voorstel van de Europese Commissie om het gebruik van Russische olie in Hongarije te verbieden, is verworpen”, laat Orbán (op zijn 59ste verjaardag) weten op Facebook. “Hongaarse families kunnen vanavond vredig gaan slapen.”

Op de persconferenties pronken andere regeringsleiders met een succespercentage van 90. Want bovenop de ‘twee derde’ die Michel al noemde (Russische olie die via zeehavens binnenkomt), hebben Duitsland en Polen toegezegd dat zij hun kranen van de Droezjba-pijpleiding (de noordelijke tak) nog dit jaar zullen dichtdraaien.

Daarmee blijft het een allesbehalve eensgezinde EU-olieboycot, waarvan de uitvoering ook nog eens ruim een half jaar in beslag zal nemen. Is dat ‘maximale druk op Rusland’, zoals Michel dat heeft getwitterd? Zijn stellige ‘onmiddellijk’ over de import-stop klopt in ieder geval niet.

December 2019

De gedachten gaan terug naar december 2019, de allereerste Europese top onder Michels leiding. Met een gehoopt unaniem besluit over EU-klimaatneutraliteit in 2050 zou dat meteen zijn eerste grote klapper worden. In de aanloop stribbelde Polen nog wel wat tegen, maar die bezwaren zouden tijdens de top wel worden weggemasseerd, was het idee. De feestelijke promofilmpjes waren al klaargezet.

Polen hield voet bij stuk: de unanimiteit kwam er niet. Consensus is altijd heilig op een Europese Raad, dus feitelijk was de top mislukt. Toch was het feest: de filmpjes werden afgedraaid, de 2050-doelstelling kwam in de slotconclusies te staan. Met als aantekening: ‘Eén lidstaat kan zich, wat hem betreft, in dit stadium niet verbinden tot de implementatie van deze doelstelling, en de Europese Raad zal hierop terugkomen in juni 2020.’

Er kwam een pandemie tussen. Maar los daarvan heeft Polen zich twee jaar later nog steeds niet gecommitteerd aan het 2050-klimaatdoel. Dat zou zomaar een voorbode kunnen zijn van de bewegingsruimte die Hongarije dit keer heeft afgedwongen op oliegebied, gebruikmakend van de Brusselse vrees voor ‘hopeloos verdeeld’-krantenkoppen na Europese toppen.

Lees ook:
EU-leiders bereiken akkoord over olie-embargo, maar de pijplijn naar Hongarije blijft open

De Europese top heeft alsnog een akkoord opgeleverd over het beëindigen van de import van Russische olie. “Aan het eind van het jaar komt er misschien wel 90 procent minder Russische olie naar Europa”, zei een opgeluchte Mark Rutte.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden