Reconstructie Mozambique

Waarom leende een Nederlandse ontwikkelingsbank miljoenen aan een Iers mijnbedrijf?

Beeld Bart Friso / Brechtje Rood

De Nederlandse ontwikkelingsbank FMO investeerde in een Iers mijnbouwbedrijf. Dat zou een armoedig gebied in Mozambique een economische impuls geven met mijnbouwprojecten. Terugblikkend maakt Trouw de karige balans op van de investering: zes dorpen gingen erop vooruit en FMO leed flink verlies.

Na jaren van economische malaise, waaraan zelfs stevige groeicijfers weinig veranderden, meldden zich begin 2000 enkele Ierse zakenlui in Mozambique. Zij waren geïnteresseerd in de winning van titanium in een desolaat oord waar nog niemand van had gehoord: Moma.

Het oord ligt hoog in het noorden van Mozambique in de Nampula-provincie. Aan de oostelijke kust ligt het Moma-district, met het gelijknamige plaatsje en de titaniummijn met dezelfde naam. Er is een natuurlijke inham, die geschikt is voor een haven. De provincie is qua oppervlakte dubbel zo groot als Nederland en telt 300.000 inwoners. Rond de Moma-mijn wonen ruim tienduizend mensen in een dunbevolkt en uitgestrekt gebied.

Het is aan het begin van deze eeuw een arm stukje wereld, waar het gemiddelde inkomen van keuterboeren en vissers niet meer dan een dollar per dag bedraagt. Veel economische activiteit is er niet. Scholen, ziekenhuizen en winkels zijn er nauwelijks, laat staan bedrijven. Het is een vergeten stukje aarde, waar zelfs elektriciteit en stromend water ontbreken.

Heel Mozambique is in die dagen straatarm. Na de onafhankelijkheid van Portugal in 1975 ontbrandde een burgeroorlog tussen de strijders van de door blanken gesteunde conservatieve groepering Renamo en het communistisch georiënteerde zwarte Mozambikaanse Bevrijdingsfront Frelimo. Het was een van de gruwelijkste en bloedigste burgeroorlogen sinds de Tweede Wereldoorlog. Beelden van mensen wier handen, neus of oren met machetes werden afgekapt, gingen de wereld over.

Gouden kans

Toen in 1992 eindelijk de vrede werd getekend en Frelimo in 1994 de verkiezingen won, moest de opbouw beginnen van een land dat economisch in de onderste regionen van de wereld zat. Een grote buitenlandse investeerder die het pad zou effenen voor anderen, was zeer welkom. Maar het internationale bedrijfsleven was beducht om zaken te doen in een land met zo’n gewelddadige historie en weinig of geen financiële en economische infrastructuur.

Niet de Ieren, die roken een gouden kans met de winning van titanium. De regering van Mozambique rolde de rode loper uit. Een groot buitenlands bedrijf dat de economie van het land zou kunnen aanjagen, moest warm worden ontvangen. Zeker nu de Ieren met hun mijnbouwbedrijf Kenmare zo’n 300 miljoen dollar meenamen van een aantal grote financiers, waaronder de Nederlandse ontwikkelingsbank FMO, de Wereldbank, de Europese Investeringsbank (EIB), de Afrikaanse ontwikkelingsbank (AfDB) en de Duitse KfW. De rest moest van private investeerders komen. De ontwikkelingsbanken stonden te trappelen om Mozambique in de vaart der volkeren op te stuwen, want het was een van de armste landen ter wereld. Bovendien zouden de economische groei en banen het risico van opnieuw oplaaiend geweld doen afnemen.

Beeld Louman & Friso

Mozambique gaf een tienjarige belastingvrijstelling aan Kenmare. Ook werd de Moma-mijn een vrijhandelszone, waardoor geen btw en geen im- en exportheffingen hoefden te worden betaald.

Schijnconstructie

De Afrikaanse ontwikkelingsbank stelde als harde eis alleen Afrikaanse bedrijven te financieren. Dus richtte Kenmare twee dochterbedrijven op in het belastingparadijs Mauritius, een voor mijnbouw en een voor de verkoop van titanium. Alle ontwikkelingsbanken accepteerden deze schijnconstructie. Kenmare betaalde daardoor gemiddeld slechts een half miljoen dollar per jaar aan belasting over de resultaten in Mozambique, en niets op Mauritius. In Mozambique moest nog wel inkomstenbelasting worden betaald over salarissen van werknemers.

Dankzij Kenmare kwamen er een elektriciteitsnetwerk en mobiele zendmasten voor internet en telefoonverkeer in het district. Er werden wegen aangelegd om deze uithoek te ontsluiten. Kenmare kwam ook met een so­ciaal-economisch programma onder het zelfopgerichte KMAD-fonds om het gebied rond de mijn te ontwikkelen. Er kwamen gezondheidsprojecten van de grond met medische staf. Het fonds ondersteunde de lokale onderwijsinfrastructuur door leraren te scholen, meubilair aan te schaffen, sportlessen te geven en milieubewustzijn te propageren. Er werden zelfs prijzen mee gewonnen.

De Moma-mijn creëert werk in een gebied dat armer dan arm was. Kenmare heeft er circa 1400 mensen werken, van wie 95 procent Mozambikaan is. In een land met dertig miljoen inwoners werken effectief 1330 Mozambikanen bij Kenmare. Van alle goederen die jaarlijks voor gemiddeld zo’n 52 miljoen dollar worden geleverd, wordt volgens FMO de helft betrokken van leveranciers uit Mozambique.

In de omgeving van de Moma-mijn liggen twaalf dorpen. Bij de start van de mijn moest een gemeenschap van duizend inwoners die recht boven de titaniumvondst woonde, verkassen. Die mensen werden elders ondergebracht. Zes dorpen in de directe omgeving van de mijn, waarvan het gemiddelde inkomen van de inwoners circa een dollar per dag was, zijn er in de jaren daarna economisch op vooruitgegaan, volgens de Europese Investeringsbank. Er zijn kleine bedrijfjes ontstaan en boerderijen die hun gewassen en vlees verkopen aan de mijnmedewerkers. Dat genereerde volgens de EIB al zes jaar na aanvang van de mijn een lokale omzet van 150.000 dollar.

Groei

Economische groei en maatschappelijke projecten van Kenmare passen in de doelstelling van FMO en de andere ontwikkelingsbanken om door middel van investeringen bij te dragen aan de economische ontwikkeling. FMO verstrekt leningen aan bedrijven die op de kapitaalmarkt niet of onvoldoende krediet kunnen krijgen van banken, financiers of beleggers. Economisch heeft Kenmare zeker enige impact in Mozambique.

Daarnaast werden er mooie sociale projecten gerealiseerd, maar is dit een acceptabel alternatief voor het nauwelijks betalen van belasting? Kan Kenmare een tiende van alle titanium dat jaarlijks wereldwijd wordt verkocht, delven en er hoegenaamd geen belasting over betalen? “Nee”, zegt Francis Weyzig van ontwikkelingsorganisatie Oxfam Novib. Hij promoveerde op de effecten van belastingontwijking op ontwikkelingslanden. “Sociale projecten zijn geen alternatief voor een eerlijke belastingafdracht. Ontwikkelingsbanken zijn er voor investeringen met een positieve maatschappelijke impact. Als bekend is dat een bedrijf in een ontwikkelingsland agressief belasting ontwijkt, zou een ontwikkelingsbank dus geen lening aan zo’n bedrijf mogen verstrekken zonder harde toezegging dat het bedrijf ermee ophoudt.”

Zo zijn er twee werelden die elkaar bijten. Kenmare is een beursgenoteerd bedrijf, dat zoals de meeste bedrijven aan winstmaximalisatie doet. De financiers van de titaniummijn zijn vooral ontwikkelingsbanken die werken met belastinggeld in de vorm van overheidssubsidies om economische groei aan te jagen in arme landen.

Mauritius Leaks, logo. 19-07-23 Verdieping Beeld Louman & Friso

De Moma-mijn werd operationeel in 2007. In de periode van 2004 tot en met 2016 financierde FMO het mijnbedrijf met diverse leningen en aandelenparticipaties in dollars en ponden. Omgerekend naar nu gaat het om een bedrag van ruim 44 miljoen euro, maar zeker het Britse pond sterling was in die jaren veel duurder dan nu, dus is het totaalbedrag omgerekend hoger geweest.

In de eerste jaren dat FMO geld leende aan Kenmare, was belastingontwijking nog niet zo’n hete aardappel. Maar dat veranderde rond 2010, zo zei de directeur belastingen van FMO Yvonne Bol in 2017 tegen Trouw, toen de bank intensief ging kijken naar belastingontwijking. “Het uitgangspunt is dat we niet willen meewerken aan winstverschuiving door bedrijven naar belastingparadijzen.” Maar nu zegt Bol dat ontwikkelingsbanken zich pas zo’n anderhalf jaar bezighouden met het probleem van belastingontwijking en FMO al iets langer.

Kredietlijn

Desondanks verstrekte FMO in 2015 nog een nieuwe lening aan de brievenbusbedrijven van Kenmare op Mauritius. Volgens documenten uit de Paradise Papers, afkomstig van het belastingadvieskantoor Appleby op Jersey, leende FMO nog eens 8,2 miljoen dollar (7,4 miljoen euro) aan Kenmare om een in gebreken blijven van betalingen door de multinational te voorkomen. Het mijnbouwbedrijf was in zwaar weer gekomen. FMO bevestigt deze nieuwe kredietlijn aan Kenmare.

Tijdens de herfinanciering in 2015 van Kenmare, mede door FMO, was al ruimschoots bekend dat Kenmare nauwelijks belasting betaalde in Mozambique. Dat wordt nog eens bevestigd door het Belgische economische organisatie- en adviesbureau ADE, dat in opdracht van het ministerie van buitenlandse zaken FMO onderzocht en in mei 2018 met een eindrapport kwam. Daarin valt te lezen dat de investering van FMO in de Moma-mijn weinig belastingen oplevert voor Mozambique, omdat het opereert via het belastingparadijs Mauritius.

Toch vindt FMO dat belasting heffen en betalen vooral een overheidszaak is. Yvonne Bol: “Moeten wij dan zeggen: ‘U mag geen gebruik maken van belastingontwijkingsconstructies, anders financieren we niet?’ ‘Waar bemoei je je mee?’, vragen ze dan. Het ligt politiek gevoelig. Het is aan Mozambique om belasting­afspraken te maken. Als wij niet financieren gaat zo’n land en zo’n bedrijf in zee met Chi­nese financiers die geen vragen stellen.”

Ze wil maar zeggen: het is een politieke kwestie en minder een zaak van ontwikkelingsbanken zoals FMO, die alleen maar financier zijn om een land economisch een stimulans te geven.

De FMO leed daarbij ook nog eens een flink verlies op Kenmare. In 2016 moest het 8,7 miljoen dollar (7,7 miljoen euro) afboeken op de leningen aan het mijnbouwbedrijf, zo blijkt uit het jaarverslag van 2016 van de ontwikkelingsbank. De Moma-mijn kampte van 2014 tot en met 2016 met een enorme schuldenlast, die opliep van 392 miljoen dollar. Oorzaken waren stelselmatige kostenoverschrijdingen en het inzakken van de wereldmarktprijs voor titanium.

Geen dividend

In 2018 verkocht FMO haar aandelen in Kenmare, precies op het moment dat de financiële problemen voor het mijnbouwbedrijf achter de rug waren. In dat zelfde jaar kondigde Kenmare aan over 2019  een dividend te zullen uitkeren met een minimum van 20 procent van de winst na belasting.

FMO profiteerde daar niet meer van, terwijl ze in 2016 een groot verlies had geleden om het mijnbouwbedrijf van een financiële ondergang te redden. Yvonne Bol laat weten dat FMO uiteindelijk nooit dividend heeft ontvangen op de aandelen Kenmare. “Veel rente zal evenmin zijn betaald, omdat Kenmare een paar moeilijke jaren had gehad”, aldus Bol. Pas vanaf de herstructurering in 2016 heeft FMO rente gekregen op de leningen aan het toen weer opgekrabbelde Kenmare.

Dat is opmerkelijk, want het ministerie van buitenlandse zaken, dat voor subsidie aan FMO zorgt, wil dat een gemiddeld rendement wordt gehaald van 6,2 procent op geïnvesteerd kapitaal, zo blijkt uit het verantwoordings­onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 2017. Dat onderzoek richtte zich op het jaar 2016.

De winst op investeringen is nodig om van de FMO-fondsen zogenoemde revolverende fondsen te maken. Dat betekent dat met rente en aflossing een vermogen wordt opgebouwd, waarmee nieuwe ontwikkelingsprojecten kunnen worden gefinancierd. Het uiteindelijke doel is dat FMO na jaren van subsidies – in totaal 486 miljoen euro sinds 2009 – zelfstandig verder kan, los van financiering door het Rijk. 

Met het verlies dat FMO heeft moeten nemen in 2016, plus het feit dat nooit dividend is ontvangen en slechts een klein beetje rente, lijkt het hoogst onwaarschijnlijk dat dit doelrendement met Kenmare ooit is behaald.

Lees ook:

Nederlandse ontwikkelingsbank FMO financiert belastingontwijking via Mauritius

Via ontwikkelingsbank FMO is jarenlang Nederlands overheidsgeld gestoken in een mijnbouwbedrijf uit Ierland dat via Mauritius belasting ontduikt

Ontwikkelingsbank leent via belastingparadijs Mauritius

De Nederlandse ontwikkelingsbank FMO probeert met leningen en investeringen economische groei te bevorderen in ontwikkelingslanden. Maar dat geld stroomt geregeld door naar belastingparadijzen.

Dankzij de Panama Papers haalt de fiscus wereldwijd ruim 1 miljard euro extra op

Wereldwijd gebruiken belastingdiensten de inzichten uit journalistiek onderzoek naar belastingontwijking.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 de Persgroep Nederland B.V. - alle rechten voorbehouden