In Nederland riepen politici van Forum voor Democratie vorig jaar op tot tribunalen voor politici. In Amerika wordt ex-president Donald Trump mogelijk vervolgd voor ambtsmisdrijven. Hoe wenselijk is het vervolgen van (ex-)politici?
Donald Trump gaat mogelijk de geschiedenis in als de eerste Amerikaanse ex-president die vervolgd wordt voor het plegen van ambtsmisdrijven, waaronder overtreding van de spionagewet. Ook lopen er onderzoeken naar de bestorming van het Capitool op 6 januari 2021, waarin Trump een belangrijke rol speelde, en zijn pogingen om de uitslag van de presidentsverkiezingen te veranderen.
Daarmee wacht Trump, die in 2015 nog opriep tot de vervolging en berechting van zijn politieke rivaal Hillary Clinton met zijn beruchte ‘Lock her up!’, nu zelf mogelijk zo’n lot. En verdwijnt ook het belangrijke taboe uit de Amerikaanse politiek dat (ex)presidenten boven de wet staan. Een gezonde rechtsstaat, vinden velen.
Maar als democratisch gekozen leiders vervolgd kunnen worden, ontstaat er dan niet te veel macht bij een ondemocratisch instituut als justitie? En als justitie vrij is om politici te vervolgen, wie garandeert dat justitie gevrijwaard is van politiek? Want ook als de wet duidelijke regels biedt voor vervolging, blijft er nog altijd ruimte voor willekeur bij de toepassing ervan. Alleen al bijvoorbeeld het karakter van een aanklager kan bepalend zijn voor het besluit om te vervolgen; zo zal een muggenzifter eerder geneigd zijn de letter van de wet te volgen, en een ruimdenkend jurist juist om te handelen in de geest van de wet.
Niet alleen bananenrepublieken
Trump-aanhangers menen dat, nu hun held zelf onderwerp is van een strafrechtelijk onderzoek, Amerika met deze vervolging het voorbeeld volgt van bananenrepublieken, waar het de normaalste zaak van de wereld is om ex-leiders te vervolgen en de berechting afhangt van de politieke wind die dan toevallig waait.
Maar het zijn beslist niet alleen bananenrepublieken waar regeringsleiders moeten vrezen voor de lange arm van justitie. Ook in goed functionerende democratieën hebben ex-presidenten zich voor de rechter moeten verantwoorden of zijn zelfs in de gevangenis beland. En een symptoom van een bananenrepubliek kan ook juist zijn dat politici wegkomen met strafbare gedragingen.
Frankrijk
Frankrijk loopt voorop in Europa op het gebied van vervolgingen van (voormalig) politieke leiders. Sinds de Tweede Wereldoorlog zijn daar al drie ex-presidenten vervolgd voor ambtsmisdrijven: Nicolas Sarkozy, Jacques Chirac (de laatste voor misdrijven begaan in de periode dat hij burgemeester van Parijs was) en Philippe Pétain (voor zijn rol bij de collaboratie met de Duitsers).
Voor de Franse wet zijn presidenten politiek immuun, maar kunnen ze strafrechtelijk worden vervolgd wanneer zij handelen ‘in strijd met hun wettelijke taken’, zoals bij corruptie en nepotisme. In Frankrijk is een speciaal instituut (Haute Cour) in het leven geroepen dat zich bezighoudt met de opsporing en vervolging van strafbare feiten door zittende presidenten.
Sarkozy maakte zich tijdens zijn presidentschap schuldig aan corruptie en machtsmisbruik. Samen met zijn advocaat probeerde hij een rechterlijk ambtenaar van de Hoge Raad om te kopen door hem een hoge functie aan te bieden in ruil voor rugdekking. Ook ontving Sarkozy geld voor zijn presidentscampagne van de Libische dictator en toenmalige vriend Muammar Kadafi. Sarkozy werd vorig jaar veroordeeld tot een gevangenisstraf van drie jaar (hij belandde niet in de cel, omdat twee daarvan voorwaardelijk zijn en hij een jaar thuis met enkelband mag uitzitten). Voormalig premier François Fillon, premier onder Sarkozy, werd in hetzelfde jaar veroordeeld wegens corruptie in een andere zaak.
Frankrijk kent ook een speciaal orgaan – het Hof van Justitie van de Republiek (CJR) – dat onderzoek doet naar strafrechtelijke gedragingen van zittende ministers. Om de haverklap worden ministers onderwerp van strafrechtelijke onderzoeken, en vinden huiszoekingen plaats. Daarbij worden ook de ministers van justitie niet ontzien: vorig jaar startte het CJR een onderzoek naar justitieminister Éric Dupond-Moretti. Hij werd verdacht van belangenverstrengeling, omdat hij zijn positie zou hebben misbruikt om af te rekenen met rivalen uit het verleden toen hij nog werkzaam was als advocaat.
Zuid-Korea
Bijzonder extreem gaat het eraan toe in de Aziatische democratie Zuid-Korea, waar het vervolgen van (ex)-presidenten en premiers eerder regel is dan uitzondering. Sinds 1990 zijn daar maar liefst vijf presidenten en drie premiers vervolgd voor ambtsmisdrijven, en de straffen die ze bij een veroordeling kregen opgelegd waren beslist niet licht. Het was zelfs zo dat in 2018 de meerderheid van alle nog levende ex-presidenten in de gevangenis zat.
In Zuid-Korea hebben aanklagers ruime bevoegdheden en het exclusieve recht om te vervolgen, ook politici. Hoewel de officieren van justitie volgens de wet onder het ministerie van justitie vallen, dulden de aanklagers geen politieke baas boven zich. In 2020 zei hoofdaanklager Yoon Suk-yeol heel nadrukkelijk dat hij geen ondergeschikte was van de minister van justitie en dat het openbaar ministerie onafhankelijk van de minister onderzoeken en vervolgingen instelt. Die uitspraken werden gezien als bewijs van de enorme macht en het zelfvertrouwen van die aanklagers.
De politiek wil die macht al langere tijd aan banden leggen, maar in 2020 was voor toenmalig justitieminister Choo Mi-e de maat echt vol, toen procureur-generaal Yoon haar voorganger vervolgde voor ambtsmisdrijven. Volgens Choo pakte Yoon de ex-minister buitensporig hard aan, en had hij het ook gemunt op de familie en vriendenkring van de toenmalige premier Moon. Choo betichtte Yoon van willekeur, machtsmisbruik en onethische praktijken en liet hem vervolgens voor twee maanden schorsen – deze maatregel werd later ongedaan gemaakt door de rechter.
Hoewel in Zuid-Korea politici niet boven de wet staan, is de invloed van aanklagers zo groot dat zij een politieke macht op zichzelf vormen. Een voorbeeld hiervan is het carrièrepad van Yoon: hij is inmiddels geen aanklager meer, maar president.
Nederland
In Nederland is nog nooit voorgekomen dat een hoge ambtsdrager vervolgd werd voor ambtsmisdrijven. Dat heeft te maken met de wetgeving. Dit probleem kwam in juli nog aan de orde, toen het Gerechtshof oordeelde dat de Belastingdienst niet kon worden vervolgd voor mogelijk gepleegde misdrijven bij het toeslagenschandaal, omdat deze nu eenmaal strafrechtelijke immuniteit geniet.
De Nederlandse wetgeving maakt het moeilijk om bewindslieden of Kamerleden te vervolgen. Zo ligt het besluit om hoge ambtsdragers te vervolgen voor ambtsdelicten niet bij het Openbaar Ministerie, zoals in gewone strafzaken het geval is, maar bij de Tweede Kamer of de regering zelf.
Als het initiatief vanuit de Kamer komt, moeten ten minste vijf Kamerleden een schriftelijk en gemotiveerd verzoek hiervoor indienen. Of de aanklacht in overweging wordt genomen door de Tweede Kamer hangt ervan af of een meerderheid daarmee instemt. Als dat zo is, wordt er een ‘commissie van onderzoek’ ingesteld, en als deze haar bevindingen heeft gepresenteerd aan de Kamer, moet zij opnieuw stemmen over de vraag of er voldoende aanleiding is tot vervolging. Wanneer daarvoor een meerderheid is, wordt de zaak doorverwezen naar de procureur-generaal van de Hoge Raad. De Hoge Raad moet zich vervolgens met maar liefst tien raadsheren buigen over de berechting, waarbij de verdachten en medeverdachten geen mogelijkheid hebben op hoger beroep.
Een zweem van politieke willekeur
Waar in Amerika het vervolgen van ex-presidenten wordt gezien als een teken van een bananenrepubliek, leven er in Nederland ook zorgen over het gebrek aan vervolgingsmogelijkheden van hoge ambtsdragers. In 2021 verscheen het rapport Niet boven maar in de wet, dat in opdracht van de ministeries van justitie en veiligheid en binnenlandse zaken was opgesteld. Daarin werd felle kritiek geleverd op de Nederlandse wetgeving omtrent de vervolging van hoge ambtsdragers. Het rapport begint al met een toepasselijk citaat van de rechtsgeleerde Joannes Theodorus Buys (1828-1893): ‘Hoe meer men bij de beoordeling van misdrijven, door hoge staatsambtenaren gepleegd, aan de gewone regels van strafrecht en strafvordering kan vasthouden, hoe meer waarborgen dat de openbare mening vrede zal hebben met de te wijzen vonnissen’.
De commissie stelt dat het ‘onwenselijk is dat de vervolgingsbeslissing met betrekking tot ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen is opgedragen aan politieke organen’. De huidige procedure brengt met zich mee dat ieder vervolgingsbesluit een zweem van politieke willekeur heeft, aldus de commissie. Ook bestaat ‘een reëel risico’ dat de procedure ‘belemmerend werkt voor een effectieve opsporing en vervolging van ambtsmisdrijven als omkoping, knevelarij, fraude of valsheid in geschrift.’ “Het risico van politieke beïnvloeding is ook aanwezig als het gaat om de verdenking van 'gewone’ strafbare feiten van Kamerleden en bewindspersonen.”
Bovendien is de Tweede Kamer ‘onvoldoende geëquipeerd’ om aan opsporing te doen en is zij gebonden aan te korte termijnen. En wat betreft de procedure die voorafgaat aan een vervolgingsbeslissing door de regering? Daarvoor bestaat geen wettelijke regeling, aldus de commissie.
De commissie stelde voor dat de vervolgingsbeslissing bij een onafhankelijk orgaan moet liggen, dat buiten de politiek staat. Ook moet het voldoende kennis en ervaring hebben met onderzoeken, en deze wettelijk goed regelen. De opsporing van ambtsdelicten kan het beste gedaan worden door de procureur-generaal van de Hoge Raad, die zich kan laten bijstaan door officieren van justitie. Die kan onderzoek instellen in opdracht van de regering en de Tweede Kamer, maar ook ambtshalve, dat wil zeggen: zonder opdracht.
Acht aanbevelingen aan Nederland
De kritiek op de Nederlandse wetgeving beperkt zich niet tot de commissie: Groep van Staten tegen Corruptie, kortweg Greco, de corruptiewaakhond van de Raad van Europa, merkte in 2018 op dat bewindslieden en Kamerleden bijzonder kwetsbaar zijn voor omkoping en deed acht aanbevelingen aan Nederland, waaronder het aanpassen van de procedures zodat hoge ambtsdragers onderzocht en vervolgd konden worden bij corruptieverdenkingen. De Nederlandse regering liet daarop weten dat zij de aanbevelingen zou bestuderen, maar in 2021 schreef Greco in haar rapport: ‘Greco concludeert dat aanbevelingen 1 tot en met 8 niet zijn geïmplementeerd’.
Lees ook:
Belastingdienst beloofde drie ambtenaren: geen straf in toeslagenaffaire
Het ministerie van financiën onderzocht hoe het zo mis kon gaan bij de kinderopvangtoeslagen. Maar hoofdrolspelers wilden alleen praten als ze een vrijgeleide kregen.
Ambtenaren straffen voor de toeslagenaffaire? Dat werkt net wat anders dan bij ‘gewone’ burgers
Ambtenaren, ook degene die betrokken waren bij de toeslagenaffaire, genieten een zekere mate van strafrechtelijke immuniteit. Waarom eigenlijk?
Frankrijk start onderzoek naar zittende justitieminister
De 60-jarige Dupond-Moretti wordt ervan beschuldigd zijn positie als minister te hebben misbruikt om rekeningen te vereffenen met tegenstanders uit zijn juridische carrière.
