Het Duitse grondwettelijke hof in Karlsruhe heeft een bom onder de EU-rechtsorde gelegd, met een kritisch oordeel over het functioneren van de Europese Centrale Bank en het Europees Hof van Justitie. Hoe loopt dit af? Explosie of sisser?
Rechters mijden doorgaans de publiciteit. Zij moeten gezag en objectiviteit uitstralen, verheven boven kakelende politici en opiniemakers. Als ze zich laten interviewen door dagbladjournalisten, is er iets aan de hand. In zowel de Frankfurter Allgemeine Zeitung als de Süddeutsche Zeitung werd de 61-jarige rechter Peter Michael Huber van het Bundesverfassungsgericht, het grondwettelijk hof in Karlsruhe afgelopen woensdag opgevoerd als een sterfelijk en sprekend mens. Sterker nog, Huber zegt dingen waarvan ze in Brussel, Luxemburg en Frankfurt van hun institutionele stoelen moeten zijn gevallen.
Het grondwettelijk hof heeft het voor rechtbanken uitzonderlijke pr-offensief serieus aangepakt: op de website van weekblad Die Zeit verscheen eveneens woensdag een interview met scheidend rechtbankpresident Andreas Voßkuhle, waarin hij de ‘liberale elite’ verwijt het contact met de gewone burger, het ‘grote midden’, te hebben verloren – ongebruikelijke uitspraken voor een constitutioneel rechtbankpresident.
Wat is hier aan de hand? De juridische knokpartij tussen Karlsruhe en Luxemburg (waar het Europees Hof van Justitie is gevestigd) is nog lang niet aan de laatste ronde toe. Het is vooralsnog een knokpartij waarin alleen het Duitse hof klappen uitdeelt.
Pootje lichten
Rechter Huber verbaast zich in de Duitse pers over de kritiek op ‘zijn’ hof, na de geruchtmakende uitspraak van 5 mei. Die bekritiseerde zowel het beleid van de Europese Centrale Bank (ECB) in Frankfurt als de controlerende rol van het EU-hof. “Zo lang we niet in een Europese staat leven, hangt het (EU-)lidmaatschap van een land af van zijn eigen grondwet”, stelde Huber. “Sinds de stichting van de Unie is dit het kernprobleem: het EU-hof veronderstelt de autonomie en de absolute voorrang van het Europees recht, maar de grondwet en de verdragen vereisen nadrukkelijk een differentiëring. De EU is namelijk geen ‘bondsstaat’ (…), maar een supranationale organisatie.”
Huber maakt gehakt van de verklaring die EU-commissievoorzitter Ursula von der Leyen zondag uitgaf, namelijk dat ‘het laatste woord over EU-wetgeving altijd wordt gesproken in Luxemburg, nergens anders’. Huber: “Als Von der Leyen zegt dat Europees recht altijd en zonder enige beperking geldig is, dan is dat niet correct.”
Karlsruhe: luis in de EU-pels
Het Duitse grondwettelijke hof in Karlsruhe, opgericht in 1951, geldt al decennialang als ‘luis in de pels’ van de EU, haar voorloper de EEG en alle bijbehorende instituties. Elke Duitse burger en elk Duits bedrijf kan naar ‘Karlsruhe’ stappen als ze zich in hun grondrechten voelen aangetast. Altijd als er op EU-niveau onder druk belangrijke (crisis)besluiten worden genomen, werpt iemand de vraag op: ‘Wat zou Karlsruhe hiervan vinden?’, doorgaans vergezeld van een bezorgde blik. In die zin sluit de ECB-uitspraak van 5 mei redelijk goed aan op eerdere acties van ‘Karlsruhe’, al is de strenge terechtwijzing van het EU-hof wel een primeur.
• In 1993 heerst grote spanning over het oordeel dat het Duitse hof zal geven over het Verdrag van Maastricht. Dat gaat op het nippertje goed. Karlsruhe is akkoord, onder bepaalde voorwaarden. Sindsdien is eigenlijk elke overdracht aan ‘Brussel’ van Duitse zeggenschap op het gebied van zaken als onderwijs, cultuur en gezondheidszorg (nu actueel wegens de coronacrisis) min of meer uitgesloten. Duitsland is dat jaar het laatste land dat ‘Maastricht’ ratificeert.
• Eenzelfde drama doet zich voor in 2009 over het Verdrag van Lissabon. In het eindoordeel van Karlsruhe wordt verankerd dat de lidstaten ‘meesters van de verdragen’ blijven. Vanwege de uitbreiding via ‘Lissabon’ van meerderheidsbesluiten in de EU krijgt het Duitse parlement meer tegenmacht toebedeeld. Karlsruhe zet serieuze vraagtekens bij de volksvertegenwoordigende status van het Europees Parlement. De Duitse regering jast de door Karlsruhe geëiste maatregelen er snel doorheen, waarna Duitsland het Lissabon-verdrag kan goedkeuren.
• Karlsruhe speelt ook een cruciale rol in de eurocrisis (die duurt van grofweg 2009 tot 2016). In september 2012 oordeelt het hof tandenknarsend dat het nieuwe Europese noodfonds ESM niet in strijd is met de Duitse grondwet. Maar de voorwaarde is wel dat het Duitse parlement elke beslissing over dat fonds moet goedkeuren.
• In februari 2014 is het Duitse hof al kritisch over de ‘bazooka’ van de ECB (het opkopen van staatsobligaties), maar verwijst het de zaak nog beleefd door naar het EU-hof in Luxemburg.
• In juli 2019 gaat het grondwettelijke hof akkoord met de Europese bankenunie, die al sinds 2014 steen voor steen wordt opgebouwd. Volgens het hof is het democratische toezicht daarop voldoende.
De Münchener jurist spreekt fel tegen dat zijn hof de collega’s in Luxemburg pootje wil lichten en in een moeite door het voortbestaan van de EU in gevaar brengt. “We hebben applaus vanuit de verkeerde hoek gekregen. Anders dan in Polen en Hongarije gaat het ons er niet om dat we het EU-hof buiten het toezicht op de instituties willen houden. We willen een bijdrage leveren aan een betere werking van de ordening van competenties in Europa. Wij willen méér EU-hof, we willen dat dit hof zijn werk beter doet.”
Op 5 mei gaf het Duitse grondwettelijk hof de ECB de opdracht binnen drie maanden uit te leggen waarom haar gigantische opkoopbeleid van staatsobligaties (sinds 2015) binnen haar strikt monetaire mandaat valt. Het Duitse hof heeft daar twijfels over, gezien de bijkomende economische gevolgen voor Duitse burgers, bijvoorbeeld door de lage rentestand.
Door dat ECB-beleid in 2018 goed te keuren, heeft het EU-hof broddelwerk afgeleverd, vinden de confraters in Karlsruhe, die daarbij woorden als ‘nicht mehr nachvollziehbar’ (onbegrijpelijk) en ‘objektiv willkürlich’ gebruiken. Dat spectaculaire oordeel over het EU-hof spruit voort uit de missie van het Duitse hof: controleren of de belangen van de Duitse bevolking voldoende worden verdedigd door alle instanties (Duits of niet-Duits) die met die taak zijn belast.
‘Luxemburg’ brandt z’n vingers niet aan publiciteitsoffensieven. Het EU-hof publiceert op 8 mei een korte verklaring waarin het ‘nooit commentaar’ zegt te geven ‘op uitspraken van een nationale rechterlijke instantie’, om vervolgens toch fijntjes te wijzen op de plicht van die instanties om ‘de volle werking van het unierecht te waarborgen’, oftewel: te luisteren naar wat Luxemburg zegt. “De instelling zal verder niet communiceren over dit onderwerp.”
Verrassingsgeschenk
EU-critici, met name van rechts-populistische huize, die aan de coronacrisis al genoeg hadden om de unie dood te verklaren, nemen het rebelse verrassingsgeschenk van het Duitse hof dankbaar in ontvangst. De uitspraak legt volgens velen een bom onder het fundament van de Europese Unie. Die is vooral een rechtsgemeenschap, bewaakt door het hof in Luxemburg en door niemand anders. Als nationale rechtsinstanties aan dat gezag gaan knagen, is het einde zoek. In Polen en Hongarije, landen die hun nationale beleid proberen af te schermen van rechtsstaatbemoeienissen van zowel de Europese Commissie als het EU-hof, wordt instemmend geknikt.
“Een juridische raket in het hart van de EU”, noemt Financial Times-columnist Martin Wolf de Duitse uitspraak dan ook. “De EU is een geïntegreerd juridisch systeem, of ze is niets.”
Als de centrale bank van de eurozone én het Europees Hof, de onafhankelijkste en hoogste twee verkeerstorens van de EU, verantwoording schuldig zijn aan nationale instanties, worden niet twee, maar ongeveer twee miljoen stappen teruggezet in ruim een halve eeuw Europese integratie.
Behalve het populistisch-nationalistische applaus dat ‘Karlsruhe’ ten deel valt, is er aan het andere uiterste van het politieke spectrum ook waardering te horen voor de uitspraak, zij het met een veel lager volume. Voorstanders van een federaal Europa hebben hiermee immers een nieuwe kapstok voor hun klacht dat de EU nog te veel als los zand aan elkaar hangt. Ook zij vinden de Karlsruher vraagtekens bij het ECB-gezag terecht, maar dan met het argument dat er hardnekkige constructiefouten zitten in de EU en de eurozone.
Luxemburg: cipier van het systeem
Laat tegenover een groep EU-juristen de naam ‘Van Gend & Loos’ vallen (het aloude Nederlands-Belgische vervoersbedrijf) en hun ogen beginnen te twinkelen. Het arrest van het Europees Hof van Justitie in de zaak C26-62 (Van Gend & Loos tegen de Nederlandse belastingdienst) van 5 februari 1963 geldt als sleutelmoment in de EU-rechtspraak.
Het hof in Luxemburg bepaalt hierin voor het eerst dat het zelf superieur is aan nationale rechtbanken. De zes stichtersstaten (waaronder Nederland, én West-Duitsland) hadden hierover eigenlijk nauwelijks nagedacht, bij ondertekening van het Verdrag van Rome in 1957. ‘Het Hof blufte’ in de zaak Van Gend & Loos, zoals politiek filosoof Luuk van Middelaar memoreert in zijn standaardwerk ‘De passage naar Europa’ (2009). De zes landen hadden dwars kunnen liggen, of minstens één ervan, maar ze doen dat niet.
In 1964 spuit het EU-hof de slagroom op de eigen taart in de zaak Costa/Enel, tussen een Italiaanse burger en een energiebedrijf. Daarin onderstreept Luxemburg dat het Verdrag van Rome (met de wijsheid van zeven jaar later) een ‘eigen rechtsorde’ in het leven heeft geroepen, namelijk een Europese, die alle nationale rechtsordes overvleugelt.
De zes oer-lidstaten wisten het in 1957 nog niet, maar in 1964 is het pleit beslecht: hun rechtbanken hebben zich maar te voegen naar het overkoepelende EU-recht, waarover Luxemburg als enige beslist. Sindsdien zijn alle 22 ‘nieuwe’ landen gewapend met die kennis, vanaf het moment dat ze tussen 1973 en 2013 tekenen voor het EU-lidmaatschap. Het Verenigd Koninkrijk is er na 31 december (als de brexit-overgangsperiode eindigt) vanaf.
Doorgaans geldt het Europees Hof van Justitie als een onomstreden en schier onaantastbaar instituut. Toch klinkt er nu en dan fundamentele kritiek, bijvoorbeeld van de Turks-Amerikaanse politiek wetenschapper Turkuler Isiksel. “Het hof is opgezadeld met een politieke rol waarvoor het niet goed is uitgerust”, zegt ze in maart 2018 in een interview met Trouw.
“Het ziet zich voor de taak gesteld een systeem van economische integratie in stand te houden dat je in politiek opzicht zou kunnen aanvechten. Maar degenen die bezwaar willen maken tegen de richting waarin dat systeem beweegt, kunnen dat eigenlijk nergens. Dus is het hof min of meer de cipier voor dat systeem geworden. Het hof kan nooit zeggen: misschien is de marktintegratie of de monetaire integratie te ver gegaan. Het is niet de rol van het hof om zulke uitspraken te doen, omdat het zelf een product is van de EU-verdragen.”
“Deze episode is een waarschuwing voor alle eurolanden”, zo verwoordde NRC-columnist Caroline de Gruyter deze denkrichting. “Als je weigert je munt te schragen met eurobonds, een ministerie van financiën of een solide bankenunie, en als je al het bluswerk aan de ECB overlaat, maak je jezelf verschrikkelijk kwetsbaar.”
Hoe zal dit aflopen? Met een explosie of met een sisser? Voorlopig is de uitspraak van ‘Karlsruhe’ in de kern geen uitspraak, in de zin van een definitief vonnis. Het is een verzoek aan de ECB om uitleg. Wordt vervolgd, dus.
Toch zegt Von der Leyen een zogeheten inbreukprocedure tegen Duitsland te overwegen, maar haar commissie zou zich daarmee op glad ijs begeven. Volgens rechter Huber is het zelfs een heilloze weg. “Daarmee zou de zaak escaleren, zonder dat de Bondsregering (de geadresseerde van een eventuele inbreukprocedure, red.) adequaat kan antwoorden.”
Lees ook:
Botsing tussen centrale banken en rechtbanken houdt de EU in de greep
De uitspraak van het hof in Karlsruhe over het ECB-beleid dreunt nog steeds na in Brussel en daarbuiten. Zal er in de praktijk wel iets veranderen?
Wie heeft het voor het zeggen binnen de EU? Het Europees Hof of het Duitse Karlsruhe?
Dinsdag gooide een groep Duitse rechters een knuppel in het Europese hoenderhok door tegen het Europees Hof van Justitie in te gaan over monetair beleid. Vier vragen en antwoorden.
