Hoe, en waarom, de EU-seinen voor de westelijke Balkan op rood kwamen te staan

1. DE GESCHIEDENIS

Wij Nederlanders zijn die EU-toppen allang weer vergeten, maar veel Noord-Macedoniërs, Albanezen en andere Balkanners zeker niet: Zagreb, 24 november 2000 en Thessaloniki, 21 juni 2003. Geluk was heel gewoon, toen. Van grexits en brexits had nog niemand gehoord.

Op beide topbijeenkomsten kwamen EU-leiders samen met hun collega’s uit de westelijke Balkan. In Zagreb (2000) ging het om Albanië, de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië (zoals we het land toen nog moesten noemen, wat onder meer de puntentelling op het Eurovisiesongfestival tot een nog grotere lijdensweg maakte dan het al was), Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federale Republiek Joegoslavië (zoals Servië-Montenegro toen nog heette) en Slovenië.

Kosovo had zich toen nog niet onafhankelijk van Servië verklaard. Slovenië zou lid worden in 2004, samen met negen andere landen. In 2013 werd Kroatië EU-lidstaat nummer 28.

Het was slechts een kwestie van tijd voordat de hele regio tot de EU zou behoren, beloofden de EU-leiders destijds in Zagreb. Drie jaar later, in Griekenland, was de boodschap nog sterker. “De EU betuigt nogmaals haar ondubbelzinnige steun aan het Europese perspectief van de landen van de Westelijke Balkan”, zo luidt de slotverklaring van ‘Thessaloniki’. “De toekomst van de Balkan ligt in de Europese Unie.”

Zo ging het door. In 2005 kreeg Noord-Macedonië, zoals het land sinds vorig jaar heet, de status van kandidaat-lidstaat, de jaren erna gevolgd door het inmiddels onafhankelijke Montenegro (2010) en Servië (2012). Verder oostwaarts kreeg de EU er in 2007 twee nieuwe leden bij: Bulgarije en Roemenië.

En toen...stopte de klok

Gaandeweg werden de westelijke Balkanlanden opgedeeld in drie koppels. Montenegro en Servië zijn het verst: toetredingsonderhandelingen zijn begonnen in achtereenvolgens 2012 en 2014. Albanië, kandidaat sinds 2014, en Noord-Macedonië wachten op die status. Bosnië-Herzegovina en Kosovo hebben het nog niet eens tot kandidaat geschopt — vijf EU-landen, Spanje voorop, erkennen Kosovo nog niet eens als land.

Hoewel Jean-Claude Juncker in 2014 aantrad als EU-commissievoorzitter met de belofte dat er in zijn ambtstermijn een ledenstop zou gelden, bleef de hand naar de westelijke Balkan uitgestrekt.

In februari vorig jaar kwam de commissie met een nieuwe strategie voor de regio, bedoeld om de toenadering te versnellen. De geopolitieke wereld was immers instabieler geworden. Als deze landen zich niet zouden aansluiten bij de EU, zouden ze de speelbal worden van Rusland, Turkije en China, waarschuwde Brussel.

“Laten we de westelijke Balkan de EU binnen brengen”, zei EU-buitenlandcoördinator Federica Mogherini destijds. “Niet in de verre toekomst, maar tijdens onze generatie.” Twee maanden later volgt de commissie-aanbeveling om formele onderhandelingen te openen met Albanië en Noord-Macedonië.

En toen… stopte de klok. Sinds april vorig jaar is er eigenlijk niets gebeurd. Aan EU-kant wel te verstaan, want aan de oevers van het Prespa-meer (ingeklemd tussen Albanië, Noord-Macedonië en Griekenland) tekenden ministers uit die laatste twee landen in juni vorig jaar het historische akkoord over de nieuwe naam van de republiek Noord-Macedonië, na een ruzie die ruim een kwart eeuw had geduurd.

Zonder druk vanuit de EU was dat akkoord er nooit gekomen. Beslechting van het conflict was als voorwaarde gesteld voor toetredingsonderhandelingen met Skopje.

‘Ik voel me echt beschaamd’

Albanië, en vooral Noord-Macedonië, zullen zich inmiddels voelen als de jongvolwassene wiens ouders jarenlang hebben gezegd: “Als je niet rookt voor je achttiende, krijg je rijlessen”, om vervolgens op die achttiende verjaardag te horen: “Mag ik daar nog een jaartje over nadenken?”

Dat is al sinds juni vorig jaar de terugkerende boodschap van de EU-landen: we komen er bij een volgende gelegenheid op terug. Weliswaar is een grote meerderheid vóór onderhandelingen met Tirana en Skopje, maar unanimiteit is vereist. Frankrijk, Nederland en Denemarken houden voortgang tegen.

Op hun top van een week geleden verloren de EU-regeringsleiders zich in een urenlange, hoog oplopende discussie die niet eens zozeer over deze twee kandidaat-landen ging, maar over nut en noodzaak van de EU in het algemeen. “Ik voel me echt beschaamd”, zei voorzitter Donald Tusk van de Europese Raad na afloop. Hij viel de dwarsliggers (Macron, Rutte en Frederiksen) weliswaar niet in naam af, maar zijn woede was bijna tastbaar.

Schamele conclusie van deze ruzie: de regeringsleiders komen op de zaak terug ‘vóór de EU-top met de westelijke Balkan in mei 2020 in Zagreb’. Dezelfde plek dus waar bijna twintig jaar eerder het ‘Europese perspectief’ als een sappige worst boven de hele regio begon te bungelen.

2. DE ARGUMENTEN VÓÓR

Een historische fout, noemt Juncker de uitbreidingsimpasse. Niet alleen de Europese Commissie, ook het Europees Parlement is in grote meerderheid vóór het beginnen van onderhandelingen met de twee landen.

De eerste categorie argumenten is van technische aard: beide landen zouden voldoen aan de eisen die horen bij deze eerste fase van gesprekken. “Deze twee landen hebben hun examen gehaald”, aldus Tusk. Vooral Noord-Macedonië heeft in samenspraak met Griekenland die naamkwestie opgelost, wat wil de EU nog meer?

“Het vereiste politieke moed en echt leiderschap om dit conflict na 27 jaar te beëindigen”, zei PvdA-Europarlementariër Kati Piri woensdagavond tijdens een afreageerdebat over deze kwestie in Straatsburg. “Dat is precies waaraan het heeft ontbroken bij de Europese leiders, meer specifiek de Franse president. Macron heeft niet dezelfde mate van leiderschap en politieke moed getoond. De EU heeft gefaald, op een ellendige manier.”

Toetredingsonderhandelingen duren vele jaren. Weliswaar heeft vooral Albanië nog lang niet alles op orde wat betreft de rechtsstaat en bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad, maar voor die kwesties zijn die onderhandelingen nou juist bedoeld, is het argument.

In Moskou wrijven ze zich in de handen

Het andere, geopolitieke argument hoor je het vaakst. Als de EU die landen aan hun lot overlaat, wrijven ze zich in Moskou, Ankara, Peking en wie weet waar nog meer in de handen. De regio wordt omringd door EU-grondgebied, van Italië tot Bulgarije en Griekenland. Dus is die westelijke Balkan ideaal werkterrein voor een vijandige mogendheid die de EU wil destabiliseren. Een afwijzing door de EU zou instabiliteit op de Balkan in de hand werken, terwijl de geschiedenis ons daarover toch de nodige lessen heeft geleerd.

Dat was tot nu toe een nogal vaag dreigement, vond vooral Nederland. Maar sinds de laatste EU-top is er inderdaad beroering in de regio. De Noord-Macedonische premier Zoran Zaev, die zijn lot had verbonden aan de naamswijziging en bijbehorende toenadering tot de EU, maakte bekend begin januari het veld te ruimen. In april zijn er vervroegde verkiezingen.

De Servische president Aleksandar Vucic zei woensdag tegen de Financial Times dat de regio een eigen koers moet varen, nu de EU zo’n onbetrouwbare partner blijkt. Volgens Vucic staat Belgrado klaar om een vrijhandelsakkoord te ondertekenen met de Euraziatische Economische Unie, een samenwerkingsverband dat helemaal draait om Rusland.

3. DE ARGUMENTEN TEGEN

De Franse president Macron zit er al sinds zijn aantreden in 2017 principieel in: hij wil geen verdere EU-uitbreiding, als de EU niet eerst het eigen huis grondig verbouwt. Dat geldt ook voor de procedure van de toetredingsonderhandelingen. Daarin heeft Parijs de volledige steun van Den Haag.

Ook Nederland vindt het huidige proces te ingewikkeld en te lang duren. Zo zouden in de beginfase al meteen pijnpunten rond de rechtsstaat moeten worden uitgeklaard, voordat andere onderwerpen aan de orde komen. In de huidige opzet wordt gepraat over verschillende ‘hoofdstukken’ tegelijk.

Daarnaast is Nederland het in technisch opzicht simpelweg niet eens met de conclusie van de Europese Commissie dat Albanië en Noord-Macedonië voldoen aan de voorwaarden voor het openen van formele gesprekken.

Een compromis was binnen handbereik

Grootste verschil tussen de Nederlandse en de Franse bezwaren is dat Nederland dichtbij een ‘ja’ tegen Noord-Macedonië is, misschien komend voorjaar al. Pogingen om de koppeling tussen die twee landen op te heffen, zijn ook gestrand.

Opvallend genoeg houdt uitgerekend Parijs vast aan die koppeling. Frankrijk wil namelijk niet de suggestie wekken dat Noord-Macedonië wordt voorgetrokken ten opzichte van Albanië, een land met een moslimmeerderheid. Het loslaten van die koppeling zou in de hele regio de suggestie kunnen wekken dat het overwegend (orthodox-)christelijke trio Noord-Macedonië, Montenegro en Servië een streepje voor heeft in Brussel, en dat de overwegend islamitische bevolking van Albanië, Bosnië-Herzegovina en Kosovo kennelijk derde- of vierderangs-Europeanen zijn.

Dat klinkt als een argument dat in het vorige blokje thuishoort, van de toenaderingsvoorstanders. Maar dit Franse neven-argument tégen ontkoppeling, leidde er vorige week toe dat de discussie muurvast kwam te zitten. Een compromis, waarbij alleen Noord-Macedonië groen licht zou krijgen, was binnen handbereik.

In veel EU-landen, en niet alleen bij de drie tegenstanders, heerst al een paar jaar een gevoel dat zelfs francofonen in Brussel op z’n Engels enlargement fatigue noemen, uitbreidingsmoeheid. Volgens onbevestigde geruchten zei de Deense premier Mette Frederiksen tijdens de laatste EU-top zelfs iets in de trant van: “Eigenlijk hadden Bulgarije en Roemenië hier helemaal niet aan tafel mogen zitten”. Als dat waar is, leverde dat ongetwijfeld verbijsterde blikken op van premier Borissov en president Iohannis.

Lees ook:

Albanië mag niet met de EU praten en is teleurgesteld in Nederland

Albanië stuurde zoveel corrupte rechters naar huis dat de rechtspraak er half lam ligt. Maar voor Nederland was het niet genoeg om over EU-lidmaatschap te gaan praten.

Vernietigende reacties na traineren EU-uitbreiding Noord-Macedonië en Albanië

Regeringsleiders voeren verhitte en emotionele discussie over mogelijke toetreding Albanië en Noord-Macedonië, maar besluiten uiteindelijk niets.