AnalyseSanctiebeleid

Het regent al jaren sancties tegen Wit-Rusland, maar halen ze ook iets uit?

Massale betogingen tegen het Wit-Russische regime in Minsk, vorig jaar augustus.  Beeld AP
Massale betogingen tegen het Wit-Russische regime in Minsk, vorig jaar augustus.Beeld AP

Sancties tegen Wit-Rusland zijn niet nieuw. Al jarenlang probeert het Westen despoot Loekasjenko ermee te straffen. Toch zit hij nog altijd op het pluche. Wat gaat hier mis?

Ruim een jaar nadat Aleksandr Loekasjenko voor het eerst werd verkozen tot president van Wit-Rusland (1995), gaf de kersverse leider zijn leger opdracht om een luchtballon neer te schieten die vanuit Polen de grens met Wit-Rusland was overgewaaid. Zo gezegd, zo gedaan. Een helikopter steeg op vanaf een militaire basis en opende het vuur. De luchtballon, die meedeed aan een internationale race en per ongeluk van koers veranderde, ontplofte en de twee Amerikanen die in een mandje onder het gevaarte bungelden, kwamen om het leven.

Hoewel Loekasjenko het voorval destijds als incident afdeed en publiekelijk excuses maakte, werden hier al de contouren zichtbaar van een despoot. In de jaren daarna reeg de potentaat de mensenrechtenschendingen aaneen. Politieke tegenstanders verdwenen in het niets, verkiezingen werden aan de lopende band vervalst en journalisten, activisten en critici eindigden achter de tralies.

De president ging door met zijn even bizarre als brutale acties

Voor het Westen, en de Europese Unie in het bijzonder, was het repressieve handelen van Loekasjenko reden om het Wit-Russische regime vanaf de eeuwwisseling aan een vrijwel ononderbroken sanctiebeleid te onderwerpen. Wat begon met zogeheten ‘gerichte’ sancties tegen hoge figuren binnen het regime door middel van inreisverboden en het bevriezen van banktegoeden, breidde zich door de jaren heen uit tot bredere economische embargo’s.

Maar wie naar de gebeurtenissen van afgelopen jaar kijkt, is geneigd te zeggen dat die sancties weinig uithalen. Want hoewel Loekasjenko na de gestolen verkiezingen van vorig jaar augustus en de daarop volgende golf van repressie een nieuwe ronde sancties voor zijn kiezen kreeg, ging de president vrolijk door met zijn even bizarre als brutale acties. Absoluut hoogtepunt wat dat betreft was de ‘vliegtuigarrestatie’ van de Wit-Russische journalist Roman Protasevitsj en zijn vriendin Sofia Sapega in mei van dit jaar.

Het Wit-Russische regime wordt vanaf de eeuwwisseling aan een vrijwel ononderbroken sanctiebeleid onderworpen. President Aleksandr Loekasjenko trekt zich er weinig van aan.  Beeld AFP
Het Wit-Russische regime wordt vanaf de eeuwwisseling aan een vrijwel ononderbroken sanctiebeleid onderworpen. President Aleksandr Loekasjenko trekt zich er weinig van aan.Beeld AFP

Wederom volgden er sancties uit Brussel en Washington en wederom liet het Loekasjenko ogenschijnlijk koud. Sterker nog, volgens de spaarzame oppositiemedia en mensenrechtenorganisaties die nog in Wit-Rusland actief zijn, nam de repressie de afgelopen weken alleen maar toe. Klaarblijkelijk trekt het regime zich weinig aan van de kritiek vanuit de internationale gemeenschap.

Het roept de vraag op of al die sancties wel werken. “Dat ligt eraan hoe je het bekijkt”, zo stelt Christian von Soest, sanctie-expert verbonden aan het German Institute for Global and Area Studies (Giga) in Hamburg. “De effectiviteit van sancties heeft allereerst te maken met welk doel je voor ogen hebt als zender. Doorgaans onderscheiden we drie mogelijke doelen: gedragsverandering door middel van dwang; de speel- en manoeuvreerruimte van een doelwit beperken door de middelen waarover hij beschikt terug te dringen; en een signaal afgeven omdat je het als afzender niet eens bent met de acties van een regime”.

Lijn in het zand

Met name dat laatste, een signaal afgeven, wordt vaak afgedaan als symboolpolitiek. Maar volgens Von Soest is dat te simplistisch. “Kijk maar naar de sancties die de EU aan Rusland oplegde nadat Moskou de Krim annexeerde. In Brussel wisten ze destijds heus wel dat het Kremlin door die sancties de Krim niet terug zou geven aan Oekraïne, maar ze gaven er wel een signaal mee af. De EU trok een lijn in het zand en maakte duidelijk dat het onder geen omstandigheden akkoord gaat met de inbreuk op de soevereiniteit van een land.”

Sancties hebben dus vaak als doel om aan de buitenwereld te tonen dat je als land, of coalitie van landen, in elk geval iets doet tegen veronderstelde mensenrechtenschenders. Zeker voor een machtsblok als de EU is het een handig instrument in het buitenlandbeleid. Een instituut dat bij veel mensen toch het imago heeft van een papieren tijger, krijgt zo de kans om zich te laten gelden op het wereldtoneel.

Maar dat is ook zo’n beetje het enige middel dat Brussel in kan zetten tegen kwaadaardige regimes. Bij gebrek aan een leger is gezamenlijke Europese militaire actie immers uitgesloten. “Ook individuele landen gaan uiteraard niet zomaar een land binnenmarcheren bij wijze van vergeldingsmaatregel”, zegt Von Soest. “Daarvoor zijn de economische en politieke consequenties van een oorlog simpelweg te groot. Daarom kiezen de meeste landen voor sancties. Sanctions are between words and wars.”

Ongetwijfeld goed bedoeld, die morele afkeuring, maar met het afgeven van een signaal schieten de mensen die in een land als Wit-Rusland wonen weinig op. Zij hebben dagelijks te maken met de repressie en tirannie van een regime dat als een dolle hond van zich af bijt. Zij zijn enkel en alleen gebaat bij regimeverandering of op zijn minst een regime dat uiteindelijk zijn koers wijzigt en een democratischer pad gaat bewandelen. Daar is in Wit-Rusland vooralsnog geen enkele sprake van.

April 2011: Een demonstratie in Washington, gericht tegen het regime in Iran.  Beeld AFP
April 2011: Een demonstratie in Washington, gericht tegen het regime in Iran.Beeld AFP

“In de praktijk is het inderdaad moeilijk om door middel van sancties een koerswijziging bij een regime te bewerkstelligen”, zegt Von Soest. “Maar er zijn zeker wel voorbeelden uit het verleden die aantonen dat sancties wel degelijk kunnen helpen”. Zoals de strafmaatregelen die het Westen in de jaren tachtig tegen het apartheidsregime in Zuid-Afrika instelde. Samen met de grote maatschappelijke protesten waren die sancties destijds een van de factoren die de weg richting democratie inluidde.

Dat sancties niet altijd falen, bewijst ook het voorbeeld van Iran. De maatregelen die de Amerikaanse regering onder leiding van toenmalig president Barack Obama instelde tegen Iran, leidden ertoe dat Teheran om de tafel ging zitten met Washington om te onderhandelen over een nucleaire deal. Iran beloofde zijn nucleaire programma sterk in te perken in ruil voor de opheffing van de grootschalige economische boycot tegen het land.

Onrealistisch doel

“De crux is dat sancties gekoppeld moeten zijn aan realistische doelstellingen”, zo stelt Von Soest. “En daarnaast moet het voor een regime ook duidelijk zijn waar ze aan moet voldoen om weer van de sancties af te komen. Dat was in het geval van de nucleaire sancties tegen Iran duidelijk: jullie stoppen met het verrijken van uranium, dan heffen wij de sancties op.”

Toen de sancties tegen Teheran onder ex-president Trump weer werden afgestoft, was dat dan ook het probleem. De regering Trump mikte met de hernieuwde strafmaatregelen tegen Iran op regimeverandering, een veel breder en onrealistischer doel.

De Kim-dynastie stevig in het zadel

Voorbeelden van sanctiebeleid dat geen enkele verandering teweeg brengt, zijn er net zo goed. Lichtend voorbeeld is Noord-Korea. Dat land is al ruim een halve eeuw doelwit van een vrijwel algehele boycot uit het Westen en nog altijd zit de Kim-dynastie stevig in het zadel in Pyongyang.

“Dat is een volgend probleem dat zich altijd aandient met sancties”, vertelt Von Soest. “Doorgaans werken ze beter bij regimes die een iets opener machtsstructuur hebben. Dan kunnen strafmaatregelen namelijk bijdragen aan het veroorzaken van onrust binnen de elite of bij de bevolking die vervolgens veranderingen gaat eisen. In een totalitair regime als Noord-Korea is er geen ruimte voor dat soort protest of kritiek. In Iran was dat anders. Dat is zeker geen open democratie, maar er zijn wel meerdere machtscentra die genoeg druk kunnen veroorzaken, waardoor het tot een koerswijziging kan komen.”

Oproep tot een boycot van Zuid-Afrikaans fruit (1975). Samen met de grote maatschappelijke protesten waren de sancties tegen Zuid-Afrika in de jaren tachtig een van de factoren die de weg richting democratie inluidden. Beeld
Oproep tot een boycot van Zuid-Afrikaans fruit (1975). Samen met de grote maatschappelijke protesten waren de sancties tegen Zuid-Afrika in de jaren tachtig een van de factoren die de weg richting democratie inluidden.

Wat dat betreft valt Wit-Rusland eerder in de categorie Noord-Korea dan in de categorie Zuid-Afrika of Iran. Zelfs met de beste wil van de wereld valt er geen greintje democratie te ontdekken in het land. Alle macht is in handen van één man en iedereen die ook maar een beetje kritiek uit, verdwijnt in een donkere kerker of erger. Bovendien lijken de sancties vanuit het Westen erop gericht om Loekasjenko van de troon te stoten. Een andere voorwaarde voor het verlichten of opheffen van sancties is gezien zijn staat van dienst voor westerse leiders niet aan de orde.

Dat maakt het onwaarschijnlijk dat de sancties tot ander gedrag van het regime leiden. Het enige waar de kopstukken in Minsk de afgelopen tijd mee bezig zijn, is hun eigen politieke overleven. Loekasjenko wil koste wat kost aan de macht blijven. Hoewel de gedwongen landing van de Ryanair-vlucht in mei dit jaar een stuiptrekking leek van een paranoïde leider die zich in het nauw gedreven voelt, heeft zo’n actie wel degelijk een functie. De potentaat geeft er een signaal mee af: waag het niet mij uit te dagen, want ik pak jullie allemaal, ongeacht de consequenties.

Pijn in de portemonnee

“Toch voelt Loekasjenko de nieuwste ronde sancties ongetwijfeld”, meent Von Soest. “Die richten zich namelijk op belangrijke sectoren van de Wit-Russische economie. Op staatsbedrijven die veel geld in het laatje brengen. Die kunnen hun producten vanwege exportverboden niet meer kwijt in Europa. Dat doet pijn in de portemonnee.”

Maar het regime in Minsk heeft een sluiproute om die financiële pijn te verzachten en die loopt via Moskou. Zo kunnen de kunstmest- en olieproducten die de motor van de Wit-Russische economie vormen (en nu grotendeels aan een Europees embargo onderhevig zijn) ook aan Russische bedrijven worden verkocht, die ze op hun beurt weer op de Europese markt kwijt kunnen.

Bovendien is de onderlinge handel tussen Minsk en Moskou van oudsher al groot. Een blik in de cijfers van het Observatory for Economic Complexity toont dat van de totale Wit-Russische export over 2019 ruim 40 procent in Rusland belandde. De EU nam daarentegen nog geen twintig procent voor zijn rekening. Moskou is dus met afstand de grootste handelspartner van Minsk.

“Van enige vorm van aanpassing en omzeiling van sancties is altijd sprake”, weet ook Von Soest. “Maar er is zeker ook een groot nadeel voor Loekasjenko en co. Zo kunnen ze niet bij hun buitenlandse tegoeden, is het importeren van moderne technologie veel lastiger en hebben ze ook vrijwel geen toegang tot geld en middelen op de financiële markten.”

Daarnaast wordt het regime vele malen afhankelijker van het Kremlin. In het verleden kon Minsk nog van twee walletjes eten door zowel met Europa als Rusland in zee te gaan op economisch gebied, maar die optie heeft het nu niet meer. Loekasjenko moet nu wel oostwaarts kijken en dat verschaft Poetin een uiterst sterke onderhandelingspositie, bijvoorbeeld bij het verwezenlijken van zijn droom om Wit-Rusland en Rusland samen te voegen in één uniestaat.

Dreigend verlies van banen

Tot slot is er nog altijd de vraag of sancties niet onbedoelde neveneffecten hebben. Hoewel de embargo’s zich in het geval van Wit-Rusland voornamelijk op de elite en staatsbedrijven richten, trekken de strafmaatregelen ook een wissel op de bevolking. Neem een bedrijf als Belaruskali dat grote hoeveelheden kunstmestproducten produceert en sinds kort op de Brusselse sanctielijst prijkt. Belaruskali heeft een personeelsbestand van 16.000 mensen. Als de productie bij het bedrijf terugloopt, voelen al die werknemers dat ook. Ze ontvangen minder salaris of verliezen in het ergste geval hun baan.

“Dat soort overwegingen zijn altijd onderwerp van discussie”, stelt Von Soest. Die humanitaire discussie ontstond voor het eerst in de jaren negentig toen er een compleet economisch embargo werd afgekondigd tegen het Irak van Saddam Hoessein. Die sancties waren zo verwoestend dat zich in Irak een humanitaire ramp aftekende. Er was een schrijnend tekort aan voedsel, medicijnen en andere primaire levensbehoeften met alle gevolgen van dien.

Maar zo’n scenario zal zich volgens Von Soest in Wit-Rusland niet herhalen. “De sancties tegen Minsk zijn weliswaar relatief omvangrijk en ze raken zeker ook een deel van de bevolking. Maar ik ben geneigd te zeggen dat het om een compromis gaat, een afweging. Voor nu lijken de gevolgen voor de bevolking niet in verhouding te staan tot de klappen die de elite krijgt.”

“Bovendien lobbyde de Wit-Russische oppositie ook actief in het Westen om dit soort sancties van de grond te krijgen. Daarmee hopen ze dat de druk op het regime vroeg of laat zo hoog wordt, dat ze wel iets moét doen.” Maar zolang Poetin vanuit Moskou zijn bondgenoot in Minsk de hand boven het hoofd houdt, lijkt dat eerder een kwestie van de lange dan de korte termijn.

Welke sancties zijn er dan?

In juni presenteerde de EU het recentste sanctiepakket tegen het Wit-Russische regime, dit naar aanleiding van de arrestatie van journalist Roman Protasevitsj. Deze strafmaatregelen richten zich onder meer op staatsbedrijven die van groot belang zijn voor de Wit-Russische economie en de portemonnee van Loekasjenko en zijn handlangers. Vooral de olie- en kunstmestsector wordt getroffen.

Daarnaast kregen nog eens 78 functionarissen van het regime te maken met zogeheten ‘gerichte’ sancties die hen onder meer inreisverboden opleggen en die hun Europese banktegoeden bevriezen. In totaal telt de Brusselse sanctielijst nu 166 personen, inclusief Loekasjenko zelf, en vijftien entiteiten, waaronder dus staatsbedrijven en overheidsinstanties zoals de KGB. De VS, Canada en het Verenigd Koninkrijk stelden op negen augustus soortgelijke sancties in tegen Minsk.

Lees ook:

Brusselse sancties drijven Loekasjenko in de armen van Poetin

De EU stelde al meermalen sancties in tegen het regime van de Wit-Russische president Aleksandr Loekasjenko. Welke zijn dat en helpen ze ook?

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden