Navo-top

En wéér slaat de Navo een nieuw pad in

Navo-top in Parijs, 1957.  Beeld Getty Images
Navo-top in Parijs, 1957.Beeld Getty Images

Regeringsleiders en ministers van de dertig lidstaten, plus van een aantal gastlanden, zijn deze week in Madrid voor een Navo-top. Het militaire bondgenootschap staat weer eens op een kruispunt in de geschiedenis.

Christoph Schmidt

Wat staat er op het spel in Madrid?

1. Finland, Zweden en Turkije

Dit voorjaar leek het er nog op dat de Navo-top één groot feest van zelffelicitatie zou worden – hoe schrijnend de achtergrond van de oorlog in Oekraïne ook is – met de beoogde, rimpelloze toetreding van Finland en Zweden. Dat de Russische president Poetin erin is geslaagd zelfs deze twee bastions van neutraliteit in de armen van de Navo te drijven, geldt als een uniek moment in de geschiedenis én de onontkoombaarheid van het militaire bondgenootschap.

Maar de Turkse president Erdogan heeft dat voorbarige feestgedruis in de kiem gesmoord. Gewapend met het vetorecht dat elk Navo-lid heeft bij uitbreidingskwesties, stelt Ankara eisen aan Finland, maar vooral aan Zweden. Stockholm moet een einde maken aan zijn wapenembargo tegen Turkije en alle banden verbreken met de Koerdisch-Syrische beweging YPG, die door Ankara als terroristische organisatie is gebrandmerkt.

Navo-secretaris-generaal Stoltenberg doet subtiele pogingen om te bemiddelen in het conflict, maar verder voltrekt het overleg tussen Ankara en Stockholm zich in totale geheimzinnigheid.

Het steekt Turkije vooral dat er aanvankelijk binnen de Navo nogal laconiek werd gedaan over dit obstakel. Dit varkentje wassen we wel even, de Turken zullen wel inbinden, zo was de gedachte. Niet dus. “We moeten Turkije alle ruimte geven”, zo klinkt het nu eerbiedig uit diplomatieke mond.

Hier zit de grootste politieke spanning op de top in Madrid. Kunnen de champagnekurken knallen, wellicht door een rechtstreekse interventie van de Amerikaanse president Biden, die met Erdogan in een zijkamertje gaat zitten? Of moeten Finland en Zweden (en daarmee de hele Navo) langer in onzekerheid blijven? Veel waarnemers zullen de top dan als mislukt beschouwen, ook al staan er nog zo veel andere onderwerpen op de agenda.

2. Versterking oostflank

Sinds de Russische invasie(dreiging) in Oekraïne heeft de Navo de militaire aanwezigheid aan de oostflank flink opgeschroefd, van Estland in het noorden tot Bulgarije in het zuiden. Mogelijk maken de Verenigde Staten van de top-gelegenheid gebruik met een aankondiging over extra Amerikaanse manschappen naar de oostflank.

De vraag die in Madrid voorligt, is hoe de troepensterkte er op lange termijn uit moet zien. De Baltische landen, die de hete adem van Rusland permanent in de nek voelen, willen het liefst een sterke, permanente aanwezigheid. Maar andere landen denken aan een flexibelere inzet, met de militaire ‘hardware’ in die landen zelf maar een deel van de menskracht elders, op oproepbasis.

Secretaris-generaal Jens Stoltenberg Beeld ANP / EPA
Secretaris-generaal Jens StoltenbergBeeld ANP / EPA

3. Strategisch concept

Toen de top in Madrid werd gepland, was het de bedoeling dat dit het hoofdonderwerp zou worden: de nieuwe visie en taakstelling van het bondgenootschap, het zogeheten Strategisch Concept. De geopolitieke spanningen veranderen immers met de dag, met nieuwe dreigingen vanuit nieuwe hoeken.

Het vorige Strategisch Concept is van 2010, een eeuwigheid geleden. Rusland was toen nog een strategische partner. Over China werd met geen woord gerept. Nu komt die grootmacht wel degelijk in het vizier van de Navo, al is het niet de bedoeling dat er Navo-schepen gaan patrouilleren in de Zuid-Chinese Zee. De alertheid zal met name toenemen bij cyber-aanvallen en andere vormen van moderne oorlogsvoering door China in Navo-landen.

Heikele kwestie is welk stempel China precies krijgt in de tekst. Vooral de Amerikanen hebben aangedrongen op het woord ‘dreiging’, maar dat kun je niet zomaar zeggen zonder daar op voorhand militaire conclusies aan te verbinden. De uiteindelijke compromis-tekst is dat China een ‘systemische uitdaging’ vormt.

Door de oorlog komt er toch nog een hoop Rusland in het Strategisch Concept te staan, al was dat in de lange aanloop helemaal niet de bedoeling.

Een ander verschil met de vorige tekst uit 2010: die was kort (veertig pagina’s) en blonk uit in helder taalgebruik. Door het ellenlange geschaaf, vanuit talloze verschillende visies is het nieuwe Concept een stuk taaier, vol compromis-taal.

4. Geld

Tijdens de Navo-top van 2014 in Wales beloofden alle Navo-landen alles op alles te zetten om minimaal 2 procent van hun nationaal inkomen te besteden aan defensie, voor zover ze dat nog niet deden. De Amerikanen, die ongeveer 70 procent van alle Navo-kosten op zich nemen, roepen al decennia dat de Europeanen meer moeten betalen.

Toch schoot het in de eerste jaren na Wales niet erg op met die 2-procents-inspanning. Onder meer Nederland, Duitsland en Spanje leken zich weinig aan te trekken van de belofte. De oorlog in Oekraïne heeft dat in één klap veranderd. Duitsland trekt dit jaar 100 miljard euro extra uit. Nederland zal door nieuwe miljardeninvesteringen die 2-procentsnorm in 2024 en 2025 halen. In Madrid zullen mogelijk nieuwe ambities worden besproken.

Ander heikel onderwerp is de financiering van onder meer militaire (oefen)operaties, programma’s en (digitale) infrastructuur van de Navo – alles wat nodig is voor de commandostructuur. In Madrid ligt een voorstel op tafel om die begroting te verhogen van bijna 25 miljard euro naar ruim 31 miljard.

Vooral Frankrijk, van oudsher al een buitenbeentje in het bondgenootschap, ligt daarbij dwars. Alles wat verder reikt dan de collectieve verdediging vindt Parijs al snel weggegooid geld. Als het om defensiesamenwerking gaat, kiest Frankrijk in toenemende mate voor de route via de Europese Unie (dus zonder de Amerikanen). Lijnrecht daartegenover staan de Baltische staten. Die vertrouwen volledig op de Navo.

null Beeld

De Navo vindt zichzelf steeds opnieuw uit

Sommigen zien het als een zwakte, anderen juist als een kracht. De Noord-Atlantische Verdragsorganisatie, opgericht in 1949, is al talloze keren in haar bestaan dood verklaard, en steeds staat ze weer op, met een aangepaste taakopdracht.

In elk artikel over de Navo-historie staan de gevleugelde woorden die de Britse militair Lord Ismay uitsprak, nog voordat hij de eerste secretaris-generaal werd van het bondgenootschap. In zijn ogen was het de taak van de Navo om ‘de Russen eruit, de Amerikanen erin en de Duitsers eronder’ te houden.

Na de Tweede Wereldoorlog, met een bedwongen Duitsland en een westwaarts oprukkende Sovjet-Unie, draaide de Navo-oprichting vooral om dat laatste. Toen in de jaren 1948-49 werd gesleuteld aan het oprichtingsverdrag, ging zelfs de grap dat de aanhef eigenlijk moest luiden ‘Dear Joe’ – beste Jozef (Stalin).

Gaandeweg kreeg het bondgenootschap een andere prioriteit, zeker toen de ergste (militaire) aanvalsdreiging vanuit Moskou wegebde. De Navo zag als grootste gevaar dat West-Europese regeringen ten prooi zouden vallen aan het communisme. Met name in Italië heeft dat helemaal niet zo veel gescheeld, ook al was dat land Navo-lidstaat van het eerste uur.

Rode draad in de Navo-geschiedenis zijn de Amerikaanse twijfels over blijvende militaire betrokkenheid in Europa. Begin jaren vijftig al woedde er een debat in Washington: waarom doppen die Europeanen hun eigen boontjes niet? Dat debat is eigenlijk nooit weggeweest, maar steeds weer bleek (en blijkt) een meerderheid van de Amerikanen het (eigen)belang in te zien van een stabiel Europa, waarin Duitsland stevig is ingebed.

Tijdens de Suez-crisis van 1956 bleek de Navo machteloos. De toenmalige Duitse minister van buitenlandse zaken Heinrich von Brentano verklaarde de Navo zelfs ‘dood voor dit moment’. Datzelfde jaar nog wisten de in Hongarije binnenrollende Sovjet-tanks het bondgenootschap nieuw leven in te blazen. De club had weer een duidelijke vijand.

Dat doet denken aan de snelle omslag na de opmerking in 2019 van de Franse president Emmanuel Macron, dat de Navo ‘hersendood’ was. De Russische inval in Oekraïne heeft de Navo levendiger en groter gemaakt dan ooit.

Felbekritiseerde uitstapjes, buiten het eigen Navo-verdedigingsgebied om, waren er ook. Tijdens de Joegoslavische burgeroorlogen werden onder Navo-vlag Bosnisch-Servische (1995) en Servische (1999) doelen gebombardeerd, waaronder delen van de hoofdstad Belgrado. Die operaties hebben in Rusland een felle Navo-haat losgemaakt die tot op de dag van vandaag voortduurt.

Na de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten was de Navo weliswaar niet betrokken bij de Amerikaanse aanvallen op Irak en Afghanistan, maar de wederopbouw- en trainingsmissie Resolute Support (2015-2021) in Afghanistan was de grootste Navo-operatie ooit, met op het hoogtepunt ruim 17.000 militairen.

Om de zoveel tijd wordt het bestaansrecht van de Navo in twijfel getrokken, en net zo vaak weet de organisatie weer een nieuw pad in te slaan, met goedkeuring van alle deelnemers aan beide kanten van de Atlantische Oceaan.

1954:  delegaties van Navo-lidstaten Beeld Getty Images
1954: delegaties van Navo-lidstatenBeeld Getty Images

In de jaren zestig van de vorige eeuw, na de Cuba-crisis, was er weer zo’n moment, toen Moskou zich gematigder ging opstellen en de handel over en weer opbloeide. Het nieuwe Navo-doel werd deterrence and detente, afschrikking en ontspanning.

Ook de trans-Atlantische verhoudingen veranderden, begin jaren zeventig. De Verenigde Staten zagen de opkomende economische macht van de Europese Economische Gemeenschap. Dat zette Washington ertoe aan om handelsvoordelen van Europa te eisen in ruil voor blijvende militaire bescherming.

Een andere rode draad, in ieder geval decennialang vanaf de oprichting, is die inkapseling van Duitsland, dat ‘eronder’ moest worden gehouden. Het is anno 2022 bijna niet meer voor te stellen, maar tot diep in de jaren zeventig van de vorige eeuw heerste groot wantrouwen tegenover (West-)Duitsland. Stel je voor dat dat land kernwapens zou bemachtigen, uit de Navo zou stappen en opnieuw veroveringsneigingen zou gaan vertonen.

In 1973, ten tijde van de sociaaldemocratische bondskanselier Willy Brandt, zou de Franse president Georges Pompidou hebben opgemerkt: “Herr Brandt is niet voor eeuwig. Laten we niet vergeten dat er slechts tien jaar zaten tussen Herr Stresemann en Adolf Hitler”.

De gematigde Gustav Stresemann, in 1926 (mede)winnaar van de Nobelprijs voor de Vrede, was in 1923 korte tijd rijkskanselier.

Of wat te denken van de Britse premier Margaret Thatcher, die zich in 1990, na de val van de Berlijnse Muur, liet ontvallen: “Misschien hebben we op een dag de Sovjet-Unie wel nodig als tegenwicht voor een verenigd Duitsland”.

Zo neemt de Navo eigenlijk keer op keer, en top na top, een andere gedaante aan. Hoe anders zal de rest van de Navo nu, in Madrid, aankijken tegen bondskanselier Olaf Scholz, leider van een land dat door de Oekraïne-oorlog op een geheel andere manier is herrezen dan menigeen had gevreesd.

De anekdotes over Pompidou en Thatcher zijn afkomstig uit het boek ‘Enduring Alliance’ (2019) van Timothy Andrews Sayle.

Lees ook:

De Koude Oorlog dreunt nog altijd na

Het huidige geopolitieke conflict rond Oekraïne heeft zijn wortels in de roerige maanden vlak na de val van de Berlijnse Muur. Hoe terecht is het Russische verwijt dat het Westen een belofte van toen heeft gebroken over de toekomst van de Navo?

Na 70 jaar brengen Rusland en China de Navo weer terug naar de kern

Bij de viering van het 70-jarig bestaan van de Navo, in 2019, ging het al veel over ‘uitdager’ China.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden