AnalyseInternationale verhoudingen

De Navo is Poetin een doorn in het oog. Hoe koud blijft deze nieuwe Koude Oorlog?

Het logo van de Navo. Beeld Bart Friso
Het logo van de Navo.Beeld Bart Friso

Het huidige geopolitieke conflict rond Oekraïne heeft zijn wortels in de roerige maanden vlak na de val van de Berlijnse Muur. Hoe terecht is het Russische verwijt dat het Westen een belofte van toen heeft gebroken over de toekomst van de Navo?

Christoph Schmidt

Het is inmiddels zó’n gevleugelde uitdrukking dat de oorspronkelijke bedenker ervan niet meer te achterhalen is: ‘Het Westen heeft de Koude Oorlog gewonnen, maar de vrede erna verloren.’ Vooral in Russische kringen doet deze tegeltjeswijsheid het goed.

Met de dreigend ogende militaire troepenopbouw bij de oostgrens van Oekraïne, en een bijbehorende onverzettelijkheid in het diplomatieke overleg, lijkt Moskou voor eens en altijd een einde te willen maken aan dat westerse triomfalisme van de afgelopen dertig jaar. Vooral de gestage uitbreiding van de in 1949 opgerichte Noord-Atlantische Verdragsorganisatie Navo, tot aan de Russische grens, heeft sinds begin deze eeuw het Kremlin tegen de haren in gestreken.

Oekraïne flirt al een tijdje met het Westen. Maar vooral bij Kievs wens om lid te worden van de Navo trekt Rusland de streep. Deze week wordt druk diplomatiek overlegd over de Oekraïne-crisis. Maandag waren er Amerikaans-Russische gesprekken in Genève, woensdag kwam voor het eerst in bijna drie jaar de Navo-Rusland-raad bijeen en donderdag buigt de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) zich in Wenen over het conflict. Zowel Oekraïne als Rusland is lid van die club.

Belofte uit 1990

Sinds de ineenstorting van het communisme hebben veertien Midden- en Oost-Europese landen zich uit vrije wil aangesloten bij de Navo. Dat begon in 1999 met Hongarije, Polen en Tsjechië en eindigde (voorlopig) in 2020 met Noord-Macedonië. Vanuit Moskou bezien, oogt dat als een intimiderende golf die Rusland vanuit het westen dreigt te overspoelen. Het woord ‘omsingeling’ valt weleens, al volstaat een blik op de wereldbol om te concluderen dat Rusland, zelfs Europees Rusland, lastig te omsingelen is.

De Russische president Vladimir Poetin, sinds 2000 aan de macht, heeft al een tijdje één specifiek verwijt aan het Westen in zijn repertoire. Hij beschuldigt de Verenigde Staten en hun Europese bondgenoten er steevast van dat ze een belofte uit 1990 hebben geschonden, namelijk dat de Navo niet in oostelijke richting zou uitbreiden. Althans: niet verder dan de oostgrens van de toenmalige DDR, die zich in oktober 1990 zou aansluiten bij West-Duitsland. “Waar zijn die garanties?”, vroeg hij zich af in 2007, het eerste jaar van zijn (en Ruslands) herboren afkeer van de vroegere Koude-Oorlogsrivalen.

null Beeld Brechtje Rood
Beeld Brechtje Rood

Tal van historici hebben zich gebogen over deze claim. Grofweg luidt de conclusie: ja, in de even euforische als hectische periode na de val van de Berlijnse Muur is hier en daar geopperd (onder anderen door de Amerikaanse minister James Baker van buitenlandse zaken en diens Duitse ambtgenoot Hans-Dietrich Genscher) dat de Navo in de nieuwe wereldorde halt zou houden bij de Duits-Poolse grens. Moskou citeert vooral Baker, die in februari 1990 zei dat de Navo ‘geen centimeter (‘not one inch’) in oostelijke richting’ zou opschuiven.

Maar nee, deze toezegging is nooit zwart op wit terechtgekomen in de talloze verdragen, handvesten en akkoorden die in die hoopvolle verzoeningsjaren werden gesloten tussen Oost en West. Beide ministers werden al snel teruggefloten door hun bazen, president George Bush senior en bondskanselier Helmut Kohl.

“Het idee (dat de Navo niet oostwaarts zou mogen uitbreiden, red.) had in Amerikaanse kring eigenlijk maar twee dagen serieus geleefd: op 9 en 10 februari”, schreef journalist en Rusland-kenner Hubert Smeets in januari 2018 voor het podium ‘Raam op Rusland’, in een uitgebreide reconstructie van die zogenaamde westerse belofte aan Moskou.

Vooral Bush liet zich de Koude-Oorlog-overwinningsroes goed smaken: wat hem betreft moest Moskou voorlopig even de kaken op elkaar houden als het over de veiligheidstoekomst van Europa ging. En al helemaal geen eisen stellen.

Kans gemist

Met dat eisen stellen viel het trouwens wel mee. Toenmalig Sovjet-leider Michail Gorbatsjov wist zich geen raad met de mondelinge handreikingen van onder anderen Baker en Genscher. Hij had het te druk met de ellende in eigen land en miste de kans om munt te slaan uit die terloopse toezeggingen. In de geopolitieke achtbaan van die tijd hintte Gorbatsjov zelfs op een toekomstig Navo-lidmaatschap van (ja, echt waar) de Sovjet-Unie. “Niet eens zo’n wilde fantasie”, schijnt ‘Gorby’ op zeker moment te hebben gezegd.

Áls ze al over hun grenzen keken, waren de laatste Sovjet-leiders vooral geobsedeerd door de nakende Duitse eenwording en het verschuivende machtsevenwicht in Europa. De gedachte dat voormalige satellietstaten als Polen en het toenmalige Tsjechoslowakije ooit tot de Navo zouden kunnen toetreden, kwam eenvoudigweg niet bij hen op. “De regering in Moskou dacht dat al die landen om historische redenen anti-Duits waren en gaf zich er geen rekenschap van dat de (naoorlogse) anti-Russische sentimenten weleens zouden kunnen uitmonden in het verlangen om lid te worden van de Navo”, schrijft Smeets.

‘Jullie waren onze pappie niet’

Hoe fel die sentimenten nog steeds leven, bleek deze week. In de aanloop naar het Amerikaans-Russische overleg in Genève twitterde de Russische ambassade in Londen de volgende uitspraak van veteraan-minister Sergej Lavrov van buitenlandse zaken: ‘De Navo is een puur geopolitiek project geworden dat erop is gericht de gebiedsdelen over te nemen die zijn verweesd door de ineenstorting van het Warschau-pact en de Sovjet-Unie.’

Dan moet je net Radoslav Sikorski hebben, voormalig Pools minister van defensie en van buitenlandse zaken, tegenwoordig Europarlementariër. ‘Noteer dit, Russische ambassade’, twitterde Sikorski, ‘voor eens en altijd, in een taal die jullie kunnen bevatten. We zijn niet verweesd door jullie, omdat jullie onze pappie niet waren. Eerder een serieverkrachter. Dat is waarom jullie niet worden gemist. En als jullie het nog een keer proberen, krijgen jullie een schop in de ballen’.

Wat een verschil met 1990. “Met het beëindigen van de deling van Europa zullen we streven naar een nieuwe kwaliteit in onze veiligheidsrelaties, met respect voor elkaars keuzevrijheid daarbij”, zo staat in het van positieve energie ronkende Handvest van Parijs.

Dat werd in november 1990 beklonken door alle OVSE-leden, inclusief de Sovjet-Unie. Het was de eerste van een reeks erkenningen door Moskou dat Europese landen zelf beslissen over hun lot en dus ook over hun lidmaatschappen van internationale organisaties. Alleen kon niemand toen bevroeden dat die hele Sovjet-Unie ruim een jaar later niet meer zou bestaan, waardoor een hele rits nieuwe onafhankelijke landen op de kaart verscheen. Inclusief Oekraïne. Eigenlijk had niemand toen enig idee hoezeer grenzen in Europa nog gingen verschuiven.

Als Moskou weer begint over het westerse ‘verraad’ van de Baker-toezegging uit begin 1990, is het (westerse) antwoord soms als volgt: ten eerste is die toezegging nooit hard gemaakt, ten tweede is het juist Rusland dat een zwart-op-wit gezette belofte wél heeft geschonden. Dat is het zogeheten Boedapest-memorandum van december 1994.

Onderdeel van die afspraken was dat Oekraïne zijn aanzienlijke kernwapenarsenaal zou ‘teruggeven’ aan Rusland. In ruil daarvoor beloofde Moskou de territoriale integriteit van het nieuwe Oekraïne te respecteren. Met de annexatie van de Krim in 2014, plus de actieve ondersteuning van pro-Russische rebellen in het oosten, verscheurde Rusland dat memorandum in duizenden stukjes.

Moskou legt nieuw conceptakkoord op tafel

Een andere topbijeenkomst waarvan de slotconclusies nog steeds nadreunen, is de Navo-top van april 2008 in Boekarest. Oekraïne en Georgië kregen toen de toezegging dat ze Navo-lid mochten worden. Vooral de Amerikaanse president Bush (junior) wilde daar haast mee maken.

Maar de Europeanen, de Duitse bondskanselier Merkel voorop, beseften hoe schadelijk dat zou zijn voor de relaties met Poetins Rusland. Als compromis bleef de toezegging aan de twee aspirant-leden staan, maar zonder tijdspad. Voor Poetin, destijds te gast bij de Navo-top in Boekarest, was zelfs die vage tekst onaanvaardbaar. Bijna veertien jaar later vindt hij dat nog steeds – onvoorspelbaarheid kun je hem wat dat betreft niet verwijten.

Toenmalig secretaris-generaal van de Navo, Jaap de Hoop Scheffer, erkende dinsdagavond in het VRT-programma Terzake dat die ene zin over Oekraïne en Georgië een hoop ellende heeft veroorzaakt. “Met de kennis van nu zou ik dat niet gedaan hebben.”

Vorige maand legde Moskou een nieuw conceptakkoord met de Navo op tafel, met als meest in het oog springende eis dat die club geen enkel land meer mag toelaten als lid. Niet alleen Oekraïne niet, nee, niemand.

Op dat moment schrokken twee landen uit onverwachte hoek wakker: Finland en Zweden. Zij zijn geen Navo-lid en zijn dat ook niet van plan vandaag of morgen te worden. Maar dat Rusland hen die optie uit handen slaat, en zich als een soort uitsmijter bij de hoofdingang van de Navo posteert, valt slecht in Helsinki en Stockholm. Het zou zomaar kunnen dat Ruslands opstelling averechts uitpakt en het Navo-enthousiasme bij de twee Scandinavische landen juist aanjaagt.

Dit sentiment overheerst ook in de discussies over Oekraïne en Georgië. Beide landen zijn ver weg van aansluiting, al is het alleen al vanwege de ‘bevroren conflicten’ binnen hun landsgrenzen. Die zijn allebei het gevolg van Russische agressie, in 2008 in Georgië (niet toevallig kort na de Navo-Boekarest-top) en in 2014 in Oekraïne.

Maar hoe ver weg dat Navo-lidmaatschap voor Oekraïne ook moge zijn: het principe dat landen zelf bepalen of ze erbij willen horen of niet is essentieel voor de verdragsorganisatie. Dat ‘open-deur’-principe kan alleen worden stopgezet als alle dertig Navo-landen daarmee unaniem instemmen. In Moskou weten ze ook wel dat dit een utopie is. “Geen enkele bondgenoot is bereid hierover te onderhandelen”, onderstreepte de Amerikaanse ambassadeur bij de Navo, Julianne Smith, dinsdagavond tijdens een online persbriefing.

Aanleiding voor Russische invasie

Het was een teken aan de wand dat de Russen hun voorstellen – een nieuw Rusland-Navo-akkoord en een aparte Amerikaans-Russische overeenkomst – half december zo openlijk naar buiten brachten. Zoiets doe je niet, als je in zo’n hoogoplopend conflict serieus wilt onderhandelen. Ook de geluiden uit Moskou dat er van compromissen geen sprake zal zijn, duiden erop dat Rusland dit spel zo speelt in de wetenschap dat de VS en de Europese bondgenoten de eisen zullen afwijzen.

Die afwijzing zou dan precies de aanleiding kunnen zijn voor de gevreesde Russische invasie in Oekraïne, zeggen pessimisten. Dat is het worstcasescenario. In de kettingreactie aan westerse sancties (die naar verwachting ongekend zwaar zullen zijn, zowel economisch als politiek) en al dan niet militaire tegenmaatregelen die daarop volgen, is er kans dat Rusland de greep op dat geopolitieke kruitvat verliest. Terwijl Moskou zich nu juist zo prettig lijkt te voelen bij die regie. “Hoe dit afloopt, durf ik niet te zeggen”, aldus oud-Navo-topman De Hoop Scheffer.

Lees ook:

Stevo Akkerman: Ik geloof niet dat Poetin plannen heeft Kaliningrad weer in te leveren bij Duitsland

Een spook waart door Europa – het spook van de invloedssfeer. De erfgenaam van wat eens een machtig rijk was, heeft zijn oog laten vallen op de landen die op de resten van dat rijk zijn ontstaan. Oorlog zou hij liever vermijden, oorlog is altijd smerig, ook voor wie de overmacht heeft, maar de regels van het internationale spel – men respecteert de grenzen van soevereine staten – zetten hem klem. En dus doet hij dit: hij betwist en ondermijnt de soevereiniteit van de landen die hem zo dierbaar zijn. Hij roept dat ze thuis moeten komen, ze horen bij hem. Mochten ze dat vergeten zijn, dan staan er tanks en troepen klaar om ze eraan te herinneren. Hij wil geen oorlog, maar alsjeblieft, tart hem niet. Dit is zijn invloedssfeer.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden