InterviewNoodrecht

Voor een totale lockdown heb je geen noodtoestand nodig

Een politie-agent houdt in verband met de coronacrisis dagjesmensen tegen op de toegangswegen naar de boulevard en het strand van Noordwijk. Beeld ANP

Het is nog niet zover, maar het kan deze week wél gebeuren. Om het coronavirus te bedwingen zou het kabinet kunnen overgaan tot een totale lockdown. Hoort daar ook een noodtoestand bij? Adriaan Wierenga, specialist noodrecht, legt uit.

Waarom zou je je als jurist specialiseren in ‘noodrecht’ als dat zelden of nooit in de praktijk wordt gebracht? Toch is Groninger Adriaan Wierenga dezer dagen blij dat hij ooit die keuze heeft gemaakt. Naast het feit dat deze wetgeving theoretisch-juridisch uiterst interessant is, kan hij deze week met eigen ogen aanschouwen hoe deze ook daadwerkelijk in de praktijk wordt toegepast.

Wierenga is universitair noodrecht­specialist aan de Rijksuniversiteit Groningen en houdt samen met Jan Brouwer, hoogleraar algemene rechtswetenschap, vanuit het historische Harmoniegebouw aan de Oude Kijk in ’t Jat­straat een blog bij voor het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid. Elke nieuwe stap in de bestrijding van de coronacrisis voorzien zij van doorwrocht en constructief commentaar. De overheid komt dan wel met allerlei noodzakelijke geboden en verboden, maar is daar ook een juridische grond voor?

Nederlanders worden nu met steeds nieuwe beperkende maatregelen geconfronteerd, die het land uiteindelijk richting een totale lockdown duwen. Moet die altijd gepaard gaan met het uitroepen van de noodtoestand, zoals dat in het buitenland vaak gebeurt?

“Vooralsnog niet. Zolang de bewegingsvrijheid van burgers slechts wordt ‘beperkt’, kan dat op basis van allerlei noodverordeningen waarvoor een Grondwettelijke noodtoestand helemaal niet nodig is. Binnen het huidige wettelijk kader kan een minister van justitie en veiligheid of de commissaris van de koning het vertoeven in de openlucht al beperken tot een bezoek aan de supermarkt of een arts.”

Ook als dat langer gaat duren, weken of maanden?

“Nee, dat houdt wel een keer op. Als de beperking door een lange duur of een striktere toepassing (helemaal binnenblijven, red.) overgaat in de ‘ontneming’ van de vrijheid, is een solider wettelijke basis nodig. Al hoeft dat niet meteen het zwaarste middel van de noodtoestand te zijn. Een beperkte noodtoestand is nog een mooi voorportaal, dat minder rigide is.”

De Belgische politie houdt de grens gesloten.Beeld BSR Agency

In wat voor een bijzondere bestuurlijke staat is Nederland nu?

“Met het voortschrijden van de coronacrisis, en de ontwikkeling naar een ernstige ontwrichtende pandemie, worden ook de bestuurlijke en wettelijke spelregels aangescherpt. Hoewel de overheid vooralsnog kiest voor in principe vrijwillige adviezen en richtlijnen (houd anderhalve meter afstand, geef geen handen), is het dagelijks bestuur vorige week al overgegaan van 355 lokale burgemeesters naar 25 ‘oorlogsburgemeesters’. Alle maatregelen die te maken hebben met de bestrijding van het coronavirus en de maatregelen op het gebied van de openbare orde daarbij, zijn in handen van de voorzitters van de 25 zogenoemde veiligheidsregio’s, die sinds 2010 bestaan. Dan gaat het in de regel om de burgemeesters van de grootste gemeenten in die regio’s.”

Schiermonnikoog, om maar eens een voorbeeld te noemen, wordt in deze tijd als het om corona gaat bestuurd vanuit het grote Leeuwarden. Waar halen die superburgemeesters hun ­verstrekkende bevoegdheden vandaan?

“Die bevoegdheden komen voort uit twee totaal verschillende wetten. In de Wet publieke gezondheid wordt de organisatie van de openbare gezondheidszorg en de bestrijding van infectieziektes geregeld. Een burgemeester handelt doorgaans de generieke rampen als een ontplofte vuurwerkfabriek binnen de gemeentegrens af. Maar de rampenbestrijding bij het bijzondere type ramp ‘infectieziekte uit categorie A’, in dit geval corona, is opgedragen aan de voorzitter van de veiligheids­regio. Hij kan op grond van die wet – onder leiding van de minister voor medische zorg – bijvoorbeeld quarantainemaatregelen treffen.

“Maar er speelt in dit verband nog iets anders. Aan de Wet veiligheidsregio’s wordt een aantal stadia van calamiteiten gekoppeld. Tot stadium Grip (Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure, red.) 3 heeft de burgemeester het voor het zeggen, maar bij gemeentegrensoverschrijdende rampen komt met Grip 4 de openbare orde en veiligheid in handen van de voorzitter van de veiligheidsregio. Die mag nu de noodverordeningen afkondigen met onder andere het horecaverbod maar ook het samenscholingsverbod. En zo komen in de huidige situatie de instrumenten voor het bestrijden van corona én de handhaving van de openbare orde bij één persoon terecht: de superburgemeester.”

Maar daar blijft het deze week waarschijnlijk niet bij. Als blijkt dat Nederlanders zich onvoldoende houden aan de adviezen van de overheid én als het aantal besmettingen blijft oplopen, kan de overheid uiteindelijk overgaan tot verdergaande maatregelen als een afgedwongen lockdown. Iedereen moet dan in principe binnenblijven, al zijn er uitzonderingen voor bepaalde noodzakelijke handelingen (boodschappen doen of de hond uitlaten) en groepen (vitale beroepen).

Als dan toch de noodtoestand wordt uitgeroepen, hoe werkt dat dan?

“De Grondwet kent sinds 1887 een systeem van staatsnoodrecht waardoor een uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd. Wanneer dat kan en welke eisen aan dat besluit worden ­gesteld, is weer geregeld in de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden die een stuk jonger is: uit 1996. Daarin staat dat in het ‘geval van buitengewone omstandigheden ter handhaving van de openbare orde en veiligheid’, de regering een beperkte of algemene noodtoestand kan afkondigen. Dat ­gebeurt bij koninklijk besluit, op voordracht van premier Rutte in dit geval.”

En wat gaat er dan veranderen?

“Mocht zo’n noodtoestand worden afgekondigd, dan kan er een aantal spe­ciale noodwetten in werking worden gesteld waardoor de regering bindende ‘aanwijzingen’ kan geven aan de onderliggende bestuurslagen van de provincie en gemeente. De minister van jus­titie en veiligheid kan bijvoorbeeld aan een superburgemeester de opdracht geven hard op te treden tegen over­treders van een avondklok of plunderaars. Daar kan hij dan zelf geen keuze meer in maken en er bestaat geen ­beleidsruimte meer om iets te ‘gedogen’.”

Er kan een ‘beperkte noodtoestand’ worden uitgeroepen, of een ‘algemene noodtoestand’. Wat is het verschil ­tussen die twee?

“De ‘beperkte noodtoestand’ maakt minder verstrekkende maatregelen mogelijk dan de ‘algemene noodtoestand’; die eerste biedt vooral ruimte aan maatregelen die nu ook al worden genomen, maar dan in een ander juridisch kader. Een uitzondering is misschien de Hamsterwet die de minister van economische zaken ruimte geeft strenge regels op te stellen om het gegraai in supermarkten tegen te gaan.

“De ‘algemene noodtoestand’ is een stuk steviger. De minister van justitie en veiligheid krijgt dan de bevoegdheid om ‘bij de bedreiging voor het volksbestaan’ iedere persoon te interneren van wie vermoed wordt dat hij de openbare orde in gevaar zal brengen. Dat is een nogal rekbaar begrip. Maar in dit geval staat de Grondwet ook een aantal noodbepalingen toe waardoor de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van meningsuiting, het recht op vereniging en vergadering en het briefgeheim wordt beperkt. De rechtspraak wordt beknot en de overheid mag zonder huiszoekingsbevel overal binnentreden.”

Dan komt de democratie en rechtsstaat in die gevallen behoorlijk onder druk te staan, al is dat tijdelijk.

“Dat is waar, maar het is niet zo dat deze toestand geen toets heeft. Het instellen van een van de twee nood­toestanden moet namelijk altijd direct worden meegedeeld aan de Staten-Generaal (de Eerste én Tweede Kamer, red.) die de noodtoestand ook weer kan opheffen als deze niet langer nodig wordt geacht. Dat geldt overigens ook voor alle noodbepalingen die zónder noodtoestand worden uitgeroepen.”

Juist omdat een noodtoestand zo ingrijpend is en noodbepalingen ook separaat kunnen worden afgekondigd, zien regeringen deze stap als een ingrijpende gebeurtenis die een escalerend effect kan hebben.

“En daarom wordt hij zo lang mogelijk vermeden. Toch is ook beschreven op welk moment hij wél moet worden ­afgekondigd. Er dient in ieder geval sprake te zijn van ‘buitengewone omstandigheden’ waarbij leidend is dat reguliere bevoegdheden ontoereikend zijn om aan de situatie het hoofd te kunnen bieden. Het staat vast dat de corona­crisis als een buitengewone omstandigheid kan worden aangemerkt. Maar kan deze niet met de huidige bevoegdheden worden bestreden? Aan welke extra bevoegdheden is extra behoefte?”

De noodrechtspecialist kan het op dit moment niet bedenken. De bewegingsvrijheid kan nu al worden ingeperkt, er kan via een noodmaatregel ook al worden overgegaan tot sluiting van bijvoorbeeld horecagelegenheden en sportclubs. En als de Noodwet financieel verkeer in werking treedt, kan zelfs het betalen met contant geld aan banden worden gelegd.

Wat u betreft ontbreekt door al die ­juridische mogelijkheden buiten het kader van de noodtoestand, de noodzaak deze zélf in te voeren. Maar sluit u ook uit dat dit ooit gaat gebeuren?

“Als er nóg ingrijpender maatregelen nodig zijn dan een integrale lockdown, dan is er geen ontkomen aan. Maar zo ver zijn we gelukkig nog lang niet.”

Lees ook:

Nederland wordt op dit moment bestuurd door 25 ‘oorlogsburgemeesters’

De 25 ‘oorlogsburgemeesters’ hebben momenteel de knuppel in handen. De rest moet vooral de administratieve taken op het gemeentehuis bewaken.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden