Vastgelopen

De Omgevingswet: van Rutte's stokpaardje tot mislukking

De in- en uitgang van de nieuwe tunnel van de Rotterdamsebaan, waar de gemeente Den Haag experimenteert met de omgevingswet.Beeld Phil Nijhuis

Op papier ziet het er zo mooi uit: burgers die dankzij een nieuwe wet snel aan vergunningen kunnen komen. Maar het project zucht onder financiële en ICT-problemen.

Er was stormachtig weer op komst voor Mark Rutte. Zijn eerste kabinet was in maart 2012 nog nauwelijks echt op gang, toch dreigde er al een crisis. VVD, CDA en gedoogvriend PVV trokken zich vanaf begin die maand terug in het Catshuis in het Haagse bos Zorgvliet, om daar te onderhandelen over nieuwe miljardenbezuinigingen. Het zou slecht aflopen.

Op vrijdag 9 maart was daar nog weinig van te merken. Tijdens de wekelijkse persconferentie wilde Rutte ook geen enkele vraag beantwoorden over wat er gaande was in het Catshuis. Opgewekt vertelde hij waar de ministerraad zojuist wél mee had ingestemd: ‘een heel groot iets’, zei de premier. De Omgevingswet was in aantocht, in de wandelgangen aangekondigd als ‘de grootste wetgevingsoperatie sinds de vernieuwing van de Grondwet in 1848’. Het mocht niet baten. De pers was slechts geïnteresseerd in de onderhandelingen met Geert Wilders.

Anderhalf jaar later noemde koning Willem-Alexander in zijn eerste Troonrede de Omgevingswet expliciet: “Deze wet vereenvoudigt en versnelt ruimtelijke procedures, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de leefomgeving”. Ook hier kregen weinig mensen het echt warm van.

Stroperige bureaucratie

Toch raakt de Omgevingswet de hele samenleving, zei toenmalig minister van infrastructuur Melanie Schultz in 2015 in deze krant. “Het moet het leven een beetje makkelijker maken.” De overheid wil alle bestaande wetten en regels die de inrichting van het landschap bepalen op laten gaan in deze ene wet. Daardoor vervallen straks de Mijnbouwwet, de Tracéwet, de Monumentenwet, de Spoedwet wegverbreding, de Wet ruimtelijke ordening en nog 21 wetten.

De Omgevingswet moet een einde maken aan de stroperige bureaucratie waar burgers en bedrijven nu nog tegenaan lopen bij het aanvragen van vergunningen. Wie thuis een dakkapel wil laten bouwen of van plan is een boom te kappen in de tuin, kan dat straks zelf regelen. Iedereen moet vanachter de computer eenvoudig kunnen zien wat er in zijn of haar buurt allemaal mogelijk is. Gemeenten krijgen meer vrijheid om lokaal de normen te versoepelen. En, niet onbelangrijk: burgers moeten met de Omgevingswet binnen acht weken duidelijkheid krijgen over een vergunningsaanvraag. Die termijn kan nu nog oplopen tot een half jaar.

Het enthousiasme over de Omgevingswet is inmiddels verdampt. De invoering ervan is diverse keren uitgesteld, van 2017, naar 2019, naar 2021. In april dit jaar schreef Stientje van Veldhoven, die toen tijdelijk Kajsa Ollongren verving als minister van binnenlandse zaken, aan de Kamer dat de coronacrisis heeft gezorgd voor een ‘veranderende realiteit’. Oftewel, gemeenten en het rijk hebben hun handen vol aan de bestrijding van het virus. Het is nu de bedoeling dat de Omgevingswet op 1 januari 2022 van kracht wordt.

In werkelijkheid speelt corona slechts een marginale rol bij de vertraging van de wet. Het grote struikelblok is het ICT-systeem waar alle betrokken instanties op aangesloten dienen te worden. Het Rijk, gemeenten, waterschappen, provincies, RIVM, het kadaster, Rijkswaterstaat: alles moet met alles communiceren. Alleen dan kunnen burgers en bedrijven met enkele muisklikken lokale bestemmingsplannen inzien en zelf vergunningen regelen.

De bouw van de eerste windmolen van het Windpark De Drentse Monden en Oostermoer, in de Drentse Veenkoloniën (2019).Beeld Kees van de Veen

Ingewikkeld

In 2017 trapte het Bureau ICT-Toetsing (BIT) hard op de rem. Volgens deze waakhond van de overheid waren ‘ict-functionaliteiten zo ingewikkeld ontworpen dat ze tot problemen zullen leiden bij het maken en gebruiken ervan en is het maar de vraag is of ze ooit allemaal gaan werken als bedacht’. En: ‘Gemaakte financieringsafspraken staan nu al onder druk’.

Het kabinet beloofde beterschap: het computersysteem zou worden versoberd om invoering van de Omgevingswet niet in gevaar te brengen. Maar drie jaar later is het oordeel van het BIT onverminderd scherp. In een nieuw en nog vertrouwelijk rapport hebben de ICT-onderzoekers nog steeds grote bezwaren tegen de plannen. ‘Kritieke onderdelen’ van het systeem ‘zijn nog niet af en nog niet voldoende beproefd om erop te kunnen vertrouwen dat het als geheel werkbaar en beheersbaar is’. Dat is een zorgelijke constatering in de wetenschap dat gemeenten eind dit jaar moeten proefdraaien met de software, wil de wet begin 2022 met succes kunnen worden ingevoerd. ‘Het blijft onzeker of het digitaal stelsel op tijd klaar en ingericht is’, concludeert het BIT.

Uitgekleed systeem

Mocht dat al lukken, schrijft de ICT-waakhond, dan zal de Omgevingswet leunen op een sterk uitgekleed computersysteem. Volgens de deskundigen kost het vervolgens ‘een paar jaar’ om het stelsel verder te ontwikkelen. Pas daarna ‘kan aan de uitbouw van de functionaliteit gedacht worden’. Met andere woorden: een geolied systeem, waarmee burgers en bedrijven in een handomdraai zaken kunnen regelen bij de overheid, is heel ver weg.

Er is de betrokkenen veel aan gelegen om die invoeringsdatum van 1 januari 2022 te halen, ook als dat met een gemankeerd systeem moet. De vrees bestaat dat met verder uitstel ook het politieke draagvlak voor de Omgevingswet verdwijnt, waardoor de kwestie als vanzelf op tafel bij de komende kabinetsformatie belandt.

Maar het probleem beperkt zich niet tot de ICT. Gemeenten maken zich ernstige zorgen over de kosten die de wet met zich meebrengt. Wethouders zijn bang dat zij straks veel geld kwijt zijn aan het opstarten en uitvoeren van het nieuwe stelsel, aanzienlijk meer dan waar zij nu in hun begrotingen rekening mee houden.

Geen baten, wel kosten

Die vrees leeft breed onder lokale bestuurders. Afgelopen september nam de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een motie aan die het kabinet oproept om meer geld uit te trekken voor de Omgevingswet. Op enkele gemeenten na werd de oproep unaniem aangenomen.

Noordoostpolder is de initiatiefnemer. Die Flevolandse gemeente ging al in 2016 enthousiast aan de slag met de invoering van de wet. Wethouder Wiemer Haagsma zag de meerwaarde van een stelsel waarin de burgers makkelijker zaken konden doen met de gemeente. De komende jaren moeten gemeenten veel extra woningen bouwen en isoleren, dat laatste vanwege het klimaatakkoord. Bovendien vond Noordoostpolder de Omgevingswet wel zo democratisch: niet alleen de gemeente, ook de inwoner zelf mag iets vinden van de eigen leefomgeving.

Maar al snel nadat een team van ambtenaren aan de slag ging, ontstonden de eerste zorgen over de financiën. Uitgangspunt van de wet is dat de kosten die een gemeente maakt, gedekt worden door de baten. De kosten had de gemeente vrij gauw in kaart: die gaan bijvoorbeeld zitten in de scholing van personeel, en het inrichten van de ambtelijke organisatie. Maar extra inkomsten komen er nauwelijks. Wel een verlies daarvan, doordat leges wegvallen omdat er minder vergunningen worden uitgegeven. Haagsma: “We zien geen structurele baten, maar wel structurele kosten. Als we slechts de basis van de wet zouden willen invoeren zijn we drie ton kwijt. Maar met onze ambities hebben we acht ton nodig. Tot in de lengte der jaren.” Best veel geld voor een gemeente met een begroting van 135 miljoen euro.

De ambitie bijstellen wil Haagsma niet. “Participatie is juist zo belangrijk binnen deze wet. Je kunt een vinkje zetten bij ‘participatie’ door één bewonersbijeenkomst te organiseren. Maar dat vind ik niet in de geest van de Omgevingswet. Dan ben je aan het beknibbelen op de dienstverlening.”

In Noordoostpolder zijn ze niet vergeten hoe een vorige overdracht van taken van het rijk naar de gemeenten verliep. In 2015 werden de gemeenten verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en langdurige zorg. Alleen kregen zij nauwelijks extra geld voor de uitvoering. Sterker: deze decentralisatie ging gepaard met een bezuiniging. Haagsma: “Bij het opstellen van de laatste begroting kwamen we erachter dat onze financiële slagkracht steeds kleiner wordt. Als we meer geld willen vrijmaken, dan moeten we de ozb verhogen of voetbalvelden en bibliotheken sluiten.”

De zorg van Haagsma leeft ook bij zijn collega-wethouders, wat bleek uit de brede steun voor de motie. “Dat geeft aan dat alle gemeenten, groot en klein, stedelijk en landelijk deze zorg herkennen. Bij taken horen knaken.”

Te optimistisch

Een pijnlijke parallel dringt zich op tussen de Omgevingswet en de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), het vorige stikstofbeleid van de overheid, eveneens aangenomen tijdens Rutte-II. Ook bij de PAS calculeerde het kabinet een toekomstige besparing (van stikstof in dit geval), alvast in bij het uitgeven van vergunningen. Dat was veel te optimistisch, oordeelde de Raad van State, die vervolgens de PAS failliet verklaarde. Nu gaat het rijk ervan uit dat de uitvoering van de Omgevingswet zichzelf bedruipt, maar het is maar zeer de vraag of dit ook zo zal zijn.

Een onderzoek naar de verhouding tussen baten en kosten loopt nog. Wel blijkt al uit een nog niet gepubliceerd rapport van KPMG dat de invoeringskosten van de Omgevingswet tussen 2016 en 2029 worden geraamd op 1,5 tot 1,8 miljard euro. Gemeenten draaien op voor het grootste deel van dit bedrag, een veelvoud van waar ze rekening mee houden.

Zorgen bij gemeenten

Nadat de motie werd aangenomen, ging de VNG in gesprek met minister Ollongren. Annemieke van Brunschot is bij de VNG programmamanager Omgevingswet. Zij zegt de zorgen van de gemeenten te herkennen, maar wil eerst de onderzoeken naar de kosten van de wet afwachten.

Op de nog vertrouwelijke ramingen van KPMG wil zij niet reageren. “We kunnen niet op basis van informatie van enkele gemeenten in gesprek met de minister. Dat kan op basis van een onderzoek begin 2021, en in 2022, als we de werkelijke kosten van de invoering weten.”

Daarbij wijst zij erop dat als de gemeenten de gemaakte afspraken openbreken, de minister ook kan terugkomen op afspraken. “De afspraak was dat gemeenten de invoeringskosten zouden dragen en het Rijk het digitale stelsel.” Overigens liet minister Ollongren al weten dat zij de zorgen van de gemeenten zag en dat zij open staat voor gesprek.

Geen stiekem verdienmodel

Dat geeft de gemeenten en andere overheden hoop dat er extra geld vrijkomt. Jop Fackeldey zit als gedeputeerde in Flevoland ook in het bestuur van het Interprovinciaal Overleg (IPO). Het IPO concludeerde eerder dat de Omgevingswet ‘budgetneutraal’ zou kunnen werken, oftewel zichzelf zou kunnen bedruipen. Hij nuanceert dat nu. “Wij hebben nooit gezegd dat gemeenten geen geld kwijt zullen zijn. Zoals het hiervoor geregeld was, waren zij ook geld kwijt aan dienstverlening.”

Fackeldey denkt dat het uiteindelijk wel goed komt met de bekostiging van de wet. “Als je iets echt belangrijk vindt, dan blijkt er altijd geld te zijn, dat is zeker gebleken tijdens de coronacrisis. Er is ook geen andere weg dan er samen uit te komen.

En dan moet er meer geld bij komen vanuit het rijk. Aan de andere kant mag de Omgevingswet ook geen stiekem verdienmodel zijn voor gemeenten om de eerdere bezuinigingen op het sociaal domein te compenseren.”

Wethouder Haagsma van de Noordoostpolder blijft vertrouwen houden. Dat komt ook omdat hij in de Omgevingswet werkelijk een verbetering ziet, anders dan de door het Rijk opgedrongen decentralisaties van 2015. Hij hoopt dat de invoeringsdatum niet opnieuw wordt uitgesteld. “Dat zou heel vervelend zijn. We hadden onze kickoff al in 2016. Het vorige uitstel hebben we gebruikt om verbeteringen door te voeren. Als dat nu nog een keer gebeurt, dan gaan veel gemeenten de energie verliezen.”

Lees ook:

Schultz wil het leven een beetje makkelijker maken

Het deert Melanie Schultz niet dat ze de minst zichtbare minister uit het kabinet is. Achter de schermen werkte ze drie jaar lang aan de omgevingswet, haar wapen tegen verstikkende regels in dit land.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden