Analyse AEB

De afvalcentrale van Amsterdam is een soort Noord-Zuidlijn. Hoe kon het zo ver komen?

Beeld ANP

Het Amsterdamse Afval Energie Bedrijf kampt met zulke grote problemen dat de gehele afvalsector er last van heeft. De kosten lopen in de miljoenen en enig aandeelhouder Amsterdam ziet de bui al hangen. Hoe heeft het zo ver kunnen komen?

Slechts een van de twee hoge schoorstenen van het Amsterdamse Afval Energie Bedrijf braakt witte rook uit. Door een zuchtje wind verandert de rook, die voor 99 procent bestaat uit waterdamp, in een mooie wolk die fel afsteekt tegen het blauw van de hemel. Boven de andere pijp is de lucht schoon. Dat is het pijnlijke gevolg van veelomvattende problemen bij de grootste afvalverbrander van Nederland. Want waar geen rook is, is geen vuur.

Bij AEB draait het om vuur. Sinds 1993 wekt Amsterdam in de haven elektriciteit op met het verbranden van afval. De vrijgekomen warmte voedt grote stoomturbines die op hun beurt generatoren aan het werk zetten voor het maken van stroom.

De zaken gaan zo goed dat de gemeente in 2003 besluit een deel van de elektriciteit die wordt opgewekt, te verkopen. Zeventig procent is voor de stad (gebouwen, bedrijven, straatverlichting, tram en metro), dertig procent gaat de markt op. Trots overheerst in Amsterdam. De stad verandert de naam van de centrale: de Gemeentelijke Dienst Afvalverwerking wordt het Afval Energie Bedrijf.

Betere prestaties 

Vanaf dan is afval nog slechts een brandstof voor het nieuwe goud: elektriciteit. Om die boodschap kracht bij te zetten maakt de gemeenteraad 338 miljoen euro vrij voor de zogeheten hoogrendementcentrale die nog betere prestaties moet leveren. Samen met de oude installatie kan Amsterdam in één klap 1,4 miljoen ton afval per jaar wegwerken en daaruit elektriciteit opwekken.

Het veelbelovende megaproject ontspoort. Net als bij de aanleg van de Noord-Zuidlijn stuit de gemeente bij de nieuwe afvalcentrale op vertragingen en kostenoverschrijdingen. Enkele maanden na ingebruikname komt de energiecentrale alweer stil te liggen vanwege technische problemen. Later blijkt dat de nieuwe installatie de stad zeker 450 miljoen euro heeft gekost.

De hoogrendementcentrale draait in 2009 pas net voluit als een volgende misrekening zich aandient. Vlak na het uitbreken van de economische crisis stort de afvalmarkt in, een logisch gevolg van lagere consumptie en afnemende productie. Tot overmaat van ramp scheiden huishoudens hun afval steeds beter, waardoor er minder vuilnis voor de verbrander overblijft.

Werkzaamheden aan een stortdepot voor rioolslib. Doordat de afvalverbrander van AEB deels is stilgelegd, kan veel slib niet verbrand worden. Beeld ANP

Geld verbranden

Zonder brandstof zijn de kostbare centrales, die het beste renderen als ze 24 uur per dag zeven dagen per week volop draaien, een stuk minder waard. Het enthousiasme in de gemeenteraad rond AEB verdampt sneller dan de waterdamp die het bedrijf uitstoot.

De gemeente wil af van de centrale die in de ogen van veel raadsleden niet alleen afval maar vooral ook geld verbrandt. Maar al snel blijkt dat voornemen om de fabriek te verzelfstandigen vanwege de moeilijke marktomstandigheden in de ijskast te kunnen. SP-fractievoorzitter Laurens Ivens verwoordt het in 2010 kort maar krachtig: “Als we dit hadden geweten, hadden we niet een half miljard geïnvesteerd.”

Vier jaar later wordt AEB alsnog verzelfstandigd. Amsterdam heeft dan al een oplossing gevonden voor het capaciteitsoverschot in de centrales: buitenlands afval. Door afval te importeren uit landen waar overcapaciteit is en nog (deels) gestort wordt, kunnen de zes ovens van AEB weer volle bak aan het werk.

Vanaf 1 januari 2014 staat het bedrijf definitief op eigen benen, met Amsterdam als eigenaar van alle aandelen. Zo kan het AEB zich vrij begeven op de commerciële markt en meer langlopende afvalcontracten in de wacht slepen.

Ondernemertje spelen

De verzelfstandiging kan op brede steun van de gemeenteraad rekenen. Maar een enkele partij gaat het besluit eigenlijk niet ver genoeg. D66 bijvoorbeeld had het bedrijf liever helemaal verkocht. Niet alleen vanuit politieke principes, ‘waarom als gemeente ondernemertje spelen op een commerciële markt’, maar ook vanwege de toekomstige risico’s die Amsterdam als enige aandeelhouder volgens de partij blijft lopen.

De kans dat de gemeente op dat moment via verkoop een prijs ontvangt die recht doet aan alle geïnvesteerde miljoenen is nihil. Hoewel het verbranden van afval winstgevend is, en ook veel milieuvriendelijker dan storten of opslaan, realiseert het Amsterdamse gemeentebestuur zich dat het verbranden van afval niet het eeuwige leven heeft. Het motto ‘afval is goud’ ligt dan al in de prullenmand. AEB moet een ‘duurzaam energiebedrijf’ worden, gericht op hergebruik van materialen en het opwekken van warmte.

De woorden van het gemeentebestuur zijn volgens D66-raadslid Marja Visser niet meer dan sprookjesachtige vergezichten met allerlei bijkomende risico’s. “Kappen ermee, zand erover, afboeken en niet meer omkijken”, zegt ze tijdens een raadsoverleg in 2012. Achteraf is het natuurlijk gemakkelijk praten, maar feit is dat AEB nu, zeven jaar later, als een molensteen om de nek van de gemeente hangt.

Sinds vijf juli staan vier van de zes verbrandingsovens uit vanwege technische problemen. Het was niet langer verantwoord om de centrale te laten draaien, de veiligheid van het personeel was in het geding. Hierdoor loopt het bedrijf miljoenen euro’s aan inkomsten mis en is er veel geld nodig voor het herstel van de ovens, dat zes tot negen maanden gaat duren.

Afval op straat

De grote technische problemen bij AEB zijn geen verrassing. Op 5 februari 2018 kwam AEB na verschillende incidenten, waaronder branden, onder verscherpt toezicht te staan van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Toen al bleek dat AEB zijn zaken niet op orde had: een goed onderhoudsregime en technische kennis ontbraken volgens de toezichthouder.

Opvallend genoeg zei toenmalig AEB-­directeur Roelof Kruize bij het bewuste raadsdebat in 2012 al dat de gemeente rekening moest houden met toenemend onderhoud en dat vervangingsinvesteringen nodig waren. Toch gebeurde er weinig: pas in 2017 dacht AEB serieus na over preventief onderhoud, zo blijkt uit de jaarverslagen.

Ondertussen verspreiden de problemen zich als een lopend vuurtje over de rest van de afvalbedrijven, die het enorme capaciteitstekort van hun grootste collega niet zomaar kunnen opvangen. Inmiddels wordt er tijdelijk afval gestort op drie vuilnisbelten elders in Nederland. De Vereniging Afvalbedrijven waarschuwde vorige week dat er meer nodig is om te voorkomen dat afval aan het eind van deze week op straat blijft liggen.

Iedere oplossing voor de affaire bij AEB kost geld. Aangezien het bedrijf om geld verlegen zit – een gecontroleerd faillissement wordt inmiddels onderzocht – kijkt het naar zijn aandeelhouder. In een wilde poging zou de Raad van Commissarissen van AEB de gemeente hebben verzocht om fikse financiële garanties, met daarbij de waarschuwing dat het zonder dat geld van de gemeente surseance van betaling zou aanvragen. Niet veel later ruimen drie commissarissen van AEB het veld: het ontbreekt volgens AEB aan een ‘vruchtbare’ relatie met de aandeelhouder.

Slechts 6 miljoen euro

Amsterdam zwicht niet voor de druk maar komt over de brug met slechts zes miljoen euro, aangevuld door tien miljoen euro van vier banken die gezamenlijk een lening van 300 miljoen euro hebben uitstaan bij AEB. Amsterdam zelf krijgt nog 108 miljoen euro van het AEB, dat voor 145 miljoen euro op de gemeentebalans staat. In ruil voor de kapitaalinjectie lopen sinds 22 juli een aantal herstructureringsadviseurs (lees: puinruimers) rond bij AEB. Zij maken een plan van aanpak voor de toekomst.

De gemeente rekent er op dat AEB binnenkort om meer miljoenen zal vragen, aangezien de problemen zich blijven ophopen. Bij AEB weten ze ook dat de gemeenteraad voor het zomerreces, weliswaar tijdens een besloten vergadering, het gemeentebestuur 35 miljoen euro heeft toegezegd om acute problemen in de vakantie op te lossen.

Het AEB dingt naar de resterende miljoenen. Het bedrijf weet dat de stad niet gebaat is bij een faillissement: er zitten al zoveel miljoenen van de gemeente in de centrale dat doorgaan aantrekkelijker is dan afbreken. Daarnaast kan de stad eigenlijk niet zonder.

Contracten tot 2047

Ten eerste wordt al het huisvuil van de Amsterdammers, ook nu nog, verbrand bij AEB. Prioriteit één van de gemeente is dat er geen afval in de straten blijft liggen. Aangezien andere afvalverbranders in Nederland geen plek hebben voor het Amsterdamse afval, kan de stad niet zomaar de stekker uit de fabriek trekken.

Daarnaast is AEB is ook verantwoordelijk voor de verwerking van andere afvalstromen uit Amsterdam, zoals rioolslib en bedrijfsafval. Zowel financieel gezien als vanuit milieuoogpunt is het voor de stad beter als dat dicht bij huis gebeurt.

Maar de achilleshiel van de gemeente zit hem op termijn in de warmtevoorziening van AEB. De stad zit formeel vast aan de warmte van het bedrijf. De ovens van de afvalverwerker verwarmen 35.000 huishoudens die niet aangesloten zijn op gas.

Dat is nu het zomer is niet zo’n heikel punt, maar dat wordt het in de winter wel. Uit onderzoek van de Amsterdamse Rekenkamer bleek vorig jaar dat de gemeente op basis van oude contracten garant staat voor de levering van warmte door AEB. De risico’s van die garanties zijn voor de gemeente groot, aldus de Rekenkamer, omdat sommige mogelijk een looptijd hebben tot 2047.

Wanconstructies

Had de stad de problemen helemaal niet kunnen zien aankomen? Jawel, zeggen twee deskundigen. Kees Cools is kenner van de afvalbranche, hij werkte bij verschillende nutsbedrijven en is hoogleraar bedrijfsfinanciën en bestuur aan de Tilburg University.

“Het probleem is dat dit wanconstructies zijn”, zegt Cools. “De gemeente privatiseert zogenaamd een bedrijf maar bemoeit zich met alles. Wil je privatiseren, dan moet je dat ook echt doen. Blijf je aandeelhouder, dan ben je alleen verantwoordelijk voor het kapitaal en meer niet.”

De realiteit is dat AEB, formeel een zelfstandige bedrijf, moet dealen met de wensen van een machtige aandeelhouder. Een stad die wil verduurzamen en daarvoor het AEB als nuttig vehikel ziet.

Zo investeerde AEB ruim dertig miljoen euro in een nieuwe scheidingsinstallatie die metaal, plastic en papier uit het huisvuil haalt. Het bestuur schreef in het jaarverslag: ‘De verwachting is dat door deze installatie, als deze in 2018 volledig operationeel is, het Amsterdamse afvalscheidingspercentage toeneemt van 28 naar 36 procent.’ Maar onduidelijk is wat de installatie het bedrijf oplevert, de enorme machine is vooralsnog geen succes.

Jan de Ridder is directeur van de Amsterdamse Rekenkamer. Het verbaast hem niet dat de basale bedrijfsvoering bij AEB niet goed functioneerde. “Dat past in het plaatje”, zegt hij. De Rekenkamer deed in 2015 onderzoek naar de verzelfstandiging van AEB en in 2018 naar de wijze waarop Amsterdam grip heeft op Westpoort Warmte, exploitant van de stadsverwarming.

Uit al die rapporten blijkt dat het gemeentebestuur forse steken liet vallen. Rond de verzelfstandiging van AEB schetste de gemeente te rooskleurige prognoses en werden risico’s weggestopt: opbrengsten werden overschat en kosten onderschat.

Miljoenen afboeken 

De gemeente rekende in 2014 op een jaarlijks dividend van ruim 18 miljoen euro, maar al in datzelfde jaar werd er geen dividend uitgekeerd. Sterker: de gemeente moest miljoenen afboeken op de waarde van de centrale.

“In 2015 constateerden we al dat de gemeente te weinig lette op de bedrijfsvoering bij AEB, alles ging na de verzelfstandiging verder op de automatische piloot”, zegt De Ridder. “Toen we vorig jaar weer onderzoek deden, weliswaar naar Westpoort Warmte, zagen we een continuïteit van die problemen.

Ook daar waren geen heldere rollen of afspraken. Contracten waren halfbakken, het was eigenlijk een rommeltje. Eigenlijk kan dat niet, er zit veel geld van de gemeente in die bedrijven.”

Het gemeentebestuur ziet zelf ook in dat er bij AEB iets moet veranderen. Verantwoordelijk wethouders Udo Kock en Marieke van Doorninck besloten dat er onafhankelijk onderzoek komt naar de oorzaak van de crisis bij AEB. Wordt dus vervolgd.

Lees ook:

Afvalsector waarschuwt: importplafond is geen oplossing voor het overschot aan afval.

Het kabinet stelt een importplafond in voor afval. De sector is niet tevreden en waarschuwt dat vuil op straat blijft.

Meer over

Wilt u iets delen met Trouw?

Tip hier onze journalisten

Op alle verhalen van Trouw rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@trouw.nl.
© 2019 de Persgroep Nederland B.V. - alle rechten voorbehouden