Weg van de klacht

De Nationale Ombudsman R. Fernhout kreeg deze maand een ongekende reprimande van de Tweede Kamer naar aanleiding van zijn conclusie dat de opvang van asielzoekers 'inhumaan' zou zijn. Zo'n reprimande is in de geschiedenis van het instituut Ombudsman niet eerder voorgekomen. Maar de Kamer kan van Fernhout nog meer verwachten. Het keurige tijdperk-Oosting is definitief verleden tijd.

De kersverse ombudsman moet er wat beteuterd hebben bijgezeten, daar in de Oude Zaal van de Tweede Kamer. Het was 27 september 1999, en zijn voorganger Marten Oosting nam afscheid. Natuurlijk waren er de complimenten, de bloemen en de cadeaus, maar er was ook nog een min of meer inhoudelijk symposium, en daar kon Roel Fernhout niet vrolijk van worden.

Allerlei bewindslieden en leden van Hoge Colleges van Staat discussieerden in wat een feestdebat had moeten worden namelijk over de vraag hoe parlement en ombudsman meer voor elkaar kunnen betekenen. De uitkomsten waren ontluis terend. Of beter gezegd: de kijk van de deelnemers op de ombudsman bleek vernietigend.

H. Tjeenk Willink bijvoorbeeld, als vice-president van de Raad van State niet de eerste de beste, concludeerde dat de Eerste Kamer geen belangstelling voor de Nationale Ombudsman toont, en de Tweede Kamer zijn aanbevelingen niet opvolgt. Eerste-Kamerlid en oud-staatssecretaris J. Kohnstamm deed ook een duit in het zakje met zijn opmerking dat je als parlementariër nu eenmaal geen voorkeurstemmen krijgt als je ambtenaren hetzelfde werk sneller laat opknappen. En oud-minister van justitie E. Hirsch Ballin repliceerde op de vraag of hij als bewindsman bang was voor de ombudsman: ,,Het politiek correcte antwoord zou 'ja' moeten zijn''. Waarop VVD-fractievoorzitter H. Dijkstal het slachtoffer dat al op de grond lag een trap na gaf met zijn opmerking dat hij indertijd misschien wel tegen de komst van het instituut Ombudsman zou zijn geweest.

En daar zat Fernhout. De oud-voorzitter van Amnesty International had net zijn mooie hoogleraarschap migratierecht aan de Universiteit van Nijmegen opgezegd. En de banden verbroken met de Stichting rechtsbijstand Asiel Noord-Oost Nederland, waar hij voorzitter van was. En al die kleinere bijbanen - een ombudsman moet immers onafhankelijk zijn.

Dat moet geen leuke start geweest zijn, met zo'n cynisch symposium.

,,Ach, mijn antwoord kan ook zijn dat de Tweede Kamer er helemaal niet aan te pas komt. Ik heb weinig met het parlement te maken; ik breng mijn rapporten uit aan bestuursorganen, aan overheidsinstanties, die reageren weer op mijn aanbevelingen waarmee ik een veranderingsproces op gang probeer te brengen. En de reacties op die aanbevelingen zijn vaak honderd procent instemmend. Tachtig procent van de klachten wordt opgelost door interventie van de ombudsman. De Kamer is pas aan zet als de aanbevelingen niet worden opgevolgd. Dan kan de kamer de verantwoordelijke minister ter verantwoording roepen.''

U schildert de Kamer nu als een instrument dat helemaal aan het einde van een procedure een eventuele rol speelt, als er iets misgaat. Maar je kunt het ook omdraaien. De Tweede Kamer heeft u benoemd, en staat zo helemaal aan het begin van het instituut Ombudsman, is feitelijk uw fundament. De volksvertegenwoordiging is uw draagvlak. De uitspraken van Tjeenk Willink, Dijkstal en Hirsch Ballin moeten hard zijn voor iemand die net zijn boel had gepakt.

,,Ik laat ze voor hun rekening. Ik trek me er eigenlijk niets van aan. Ik ben benoemd door de Kamer, maar niet in dienst van de Kamer. Kijk, als we in Nederland nu een Duitse variant hadden, waar ze het recht van petitie aan de Bundestag hebben verzelfstandigd en een apart bureau voor hebben opgericht, dan zou het erg zijn als de Kamer zo over me dacht. Maar de ombudsman in Nederland staat in de Grondwet, naast de Kamer, de Raad van State en de Rekenkamer. We zijn onafhankelijk - maar ook onafhankelijk van elkaar - opererende systemen van supervisie.''

Stond zijn voorganger Oosting ver boven alle partijen en kritiek verheven, Fernhout kwam deze maand voor het eerst in de geschiedenis van het instituut Ombudsman onder vuur te liggen van een meerderheid van de Tweede Kamer. Niet zozeer de inhoud van zijn rapport over de opvang van asielzoekers in de aanmeldcentra ('warm, vuil en onveilig') viel in verkeerde aarde, wel de kwalificaties 'inhumaan' en 'mensonwaardig'. VVD-kamerlid J. Niederer noemde Fernhouts kritiek 'emotioneel, niet objectief en louter geschreven in superlatieven', maar ook de andere grote fracties vonden zijn conclusies 'te sterk'. Staatssecretaris Kalsbeek van justitie wees de termen af als 'ongelukkig' en 'verbazingwekkend'.

Het oordeel van de Kamer is hard. Kamerbreed is gezegd: in deze woorden kan dit niet.

,,Nou, de Kamer heeft mijn bevindingen en aanbevelingen onderschreven.''

Ja, maar dat is wat anders.

,,De bevindingen zijn niet omstreden, het is de formulering - dus niet de beoordeling zelf - waarin de Kamer zich niet herkende.''

Maar was de term 'inhumaan' nu een 'slip of the tongue', of vindt u dat u als ombudsman de taak heeft de zaken bij de naam te noemen?

,,Als u de feiten leest, en de feiten zijn door het personeel zelf aangegeven, dan is die door henzelf omschreven situatie in de aanmeldcentra onmiskenbaar schrijnend. Iedere objectieve onderzoeker zal deze als schrijnend ervaren.''

De Kamer heeft u benoemd, u pleegt vervolgens als onafhankelijk ombudsman onderzoek, en de Kamer hoont u vervolgens weg. Voelt u zich niet in uw hemd staan?

,,Bij vorige rapporten zei men ook wel: zo erg als omschreven is het niet. Maar het gaat erom of vervolgens de aanbevelingen worden opgevolgd. De woordenwisseling met de Kamer is natuurlijk geen spel, dit is heel serieus. Ik begrijp ook wel dat de staatssecretaris heeft gezegd dat ze voor haar mensen staat, maar ik zeg dat die mensen onze primaire bronnen zijn geweest. Zij worden dus helemaal niet aangevallen, zij worden niet veroordeeld.''

Dat is de staatssecretaris niet met u eens.

,,Ik denk dat zij te snel heeft geoordeeld.''

U heeft bij uw aanstelling gezegd dat u niet hoopte dat uw rapporten werden afgedaan met de opmerking: 'Ooo, dat is van die link sige Fernhout'. Niederer verwees in het debat over uw rapport over de vreemdelingenopvang voor het eerst naar de achtergrond van de ombudsman. Komt uw vrees uit?

,,Ik kom natuurlijk uit een bepaald werkveld, en heb nooit ontkend dat daarin een deel van mijn inspiratie lag, dat daarin mijn hart lag. Ik zal de laatste zijn die zijn afkomst verloochent. Maar de Immigratie- en Naturalisatiedienst IND is nu eenmaal mijn grootse klant, daarover komen de meeste klachten binnen. Het is onmiskenbaar dat het daar beter moet. Daar staat mijn achtergrond los van. Ik heb trouwens ook een brede bestuursrechtelijke kennis, en daaraan heb ik op deze post het meeste.''

Volgens u legt de IND de uitspraken van de rechter systematisch naast zich neer en weet de dienst kennelijk niet dat in onze rechtsstaat de verplichting bestaat gerechtelijke uitspraken op te volgen. De meeste klachten die u krijgt voorgelegd, hebben ook betrekking op de IND. Wat zegt dat over de manier waarop de overheid met vreemdelingen omgaat?

,,Ik denk niet dat er een directe relatie is. Er is eerder sprake van een historisch gegroeid probleem, dat de organisatie boven het hoofd is gegroeid. Er is bij de dienst geen sprake van onwil, zij kampt ook niet met een houdingsprobleem. Maar de IND heeft geen grip gekregen op de grote aantallen asielzoekers, en daar liggen organisatorische kwesties aan ten grondslag, die overigens niet allemaal door de nieuwe Vreemdelingenwet worden opgelost. Wel zal er een grote efficiency-slag plaatsvinden, door het schrappen van het woud aan afzonderlijke procedures. Het stroomlijnen van de procedures is trouwens volkomen terecht.''

,,We moeten niet vergeten dat de IND in problemen is geraakt door rekenfouten van het ministerie en de Kamer. Die zijn er destijds van uitgegaan dat door bepaalde maatregelen het aantal asielzoekers zou afnemen, en hebben overtuigd van hun eigen gelijk de begroting alvast lager vastgesteld dan de daadwerkelijke instroom was. Het terugverdieneffect, noemen ze dat. Nou, dat was er dus niet. Onder voormalig staatssecretaris Job Cohen is dat teruggedraaid, en is er nu een begroting boven de daadwerkelijke instroom. Dat is een forse sprong vooruit, maar dat merken we pas over een jaar of twee. Het is jammer voor Cohen dat hij weg moest, net nu de oogsttijd staat aan te breken.''

De problematiek rond vreemdelingen is zo omvangrijk, zou het niet raadzaam zijn dit onderwerp bij een apart instituut onder te brengen, weg van de ombudsman?

,,Nee, we moeten geen aparte instituten creëren, het aardige van het ombudswerk is juist de breedte. Op dit moment zorgt de IND voor 21 procent van de ruim 8000 klachten, maar dat zal niet eeuwig zo zijn. Eind jaren tachtig was de belastingdienst wat de IND nu is. Deze tekende voor negentien procent van de klachten. En dan zie je dat zo'n dienst bewust een omschakeling maakt, naar een klantgerichte organisatie. Plotseling is het: leuker kunnen we het niet maken. En dat heeft ook onmiddellijk geleid tot een vermindering van het aantal klachten. Dit is niet het enige voorbeeld. Kijk naar de Informatiebeheergroep in Groningen - de studiefinanciering. Dat was ook zo'n rampeninstituut. Daar is ook een omslag gemaakt. Studenten zijn nu cliënten. Ook dat merken we hier aan de afname van klachten.''

Uw onderzoek naar de aanmeldcentra heeft storm geoogst, maar u wilt het daar niet bij laten. Ombudsman Oosting was vooral de behandelaar van klachten, u wilt daarnaast initiërende onderzoeken, zoals dat naar de aanmeldcentra, tot peilers van uw beleid maken.

,,Natuurlijk blijft het werk van de ombudsman vraagbepaald. We mogen geen klachten weigeren, en hebben een beperkte capaciteit. Maar sinds 1999 is er in Nederland een verplichting tot interne klachtenafhandeling. Dat gaat nog niet goed - en als ombudsman fungeer ik nog steeds als achtervang - maar in de toekomst moet die interne procedure klachten bij de ombudsman weghouden. Dan ontstaat er ruimte. Ik denk dat het instituut Nationale Ombudsman een meerwaarde krijgt als hij op eigen initiatief onderzoek doet naar structurele problemen bij de overheid. Voor vijftig procent kunnen dit actualiteitskwesties zijn, als nu bijvoorbeeld de uitwisseling van gedetineerden met Marokko. Maar voor het overige gaan we ongevraagd, planmatig organisaties en procedures doorlichten. Daarnaast schenken we volgend jaar in ons jaarverslag aandacht aan de 'ambtelijke integriteit'. Een ander thema is 'gedogen en handhaven', hoewel je over dat laatste natuurlijk weinig klachten binnenkrijgt. Degenen die er baat bij hebben hoor je niet, voor de overige burgers is het onzichtbaar. Maar de klachten zijn niet langer basis voor onderzoeken, als instituut kunnen we zelf bepalen wat onderzocht dient te worden.''

Maar is het controleren van de rechtspraktijk geen taak van de Kamer?

,,Dat is zeer zeker een taak van de Kamer... Maar het is mijn taak als ombudsman het parlement en ook gemeenteraden op thema's en hun taak daarin te wijzen. Als men zicht krijgt op bepaalde gedoogsituaties, is er al veel gewonnen. De ombudsman gaat die zaken aanzwengelen, politiek onder de aandacht brengen. Dat houdt een verschuiving van taken in. De ombudsman is er niet langer alleen voor klachten, maar nu ook voor good govern ment.''

Krijgt de ombudsman daarmee niet een politiekere rol?

,,Het aanzwengelen van structurele zaken is duidelijk iets anders dan het passief reageren op klachten. Maar ik wil dit niet 'politieker' noemen. Ik beschrijf deze ontwikkeling liever als een actievere rol in het overheidsveld, een rol die volledig past bij de ombudsman, en niet bij de rechter. Ik zie het als mijn taak actief bij te dragen aan het aan de orde stellen van niet-behoorlijk bestuur. Want in die gevallen dient verbetering te komen.''